賈康：供給側改革中的房地産稅思路

房地産稅已經争議了多年，但是如果看一下中央這麼多年來歷次正式發出的文件，對房地産稅改革方向一直是肯定的。

在經過了多年物業稅模拟試點之後，包括上海、重慶兩地稱為房産稅的試點，其實就是消費住房的房地産保有環節上要推行從無到有的改革制度建設的試點。

這兩地的試點之後，十八大給出頂層規劃非常重要的三中全會60條決定里面，可以看到一個非常明确的指導意見，就是加快房地産稅立法，並适時推進改革。

解讀上就是認為，到了三中全會以後，全面改革推進過程中間，不是擴大房地産稅試點範圍的問題，而是要立法先行，走完所有立法程序之後依法執行的問題。但是這幾年觀察下來，這個進程仍然承稱得上是舉步維艱。

我們在不同場合都可以看到，關于房地産稅的看法是大相徑庭的，我參與的各種讨論，包括方方面面的論壇、會議，以及内部改革方案、思路的讨論，一直到最高決策層，政治局常委級的内部座談會上，都聽得到各種不同的意見。

網上的聲音有一些帶有很強烈的不滿情緒，體制内不同意見相對比較委婉，但完全聽得出來並不認同。

如果按照“不唯上、不唯書、只唯實”的精神，我認為有一套在邏輯上貫通的關于房地産稅改革認識。

我們現在不可逆轉地要搞市場經濟，建設現代國家，必須要建設現代财政制度，而現代财政制度服務于全局，服務于國家治理的現代化，是離不開直接稅建設的，而中國的直接稅制度建設中很關鍵的就是房地産稅。

三中全會不光說要加快房地産稅立法，而且還有一句話說，要逐步提高直接稅比重。在中國直接稅主要可以從哪些操作點去入手提高比重？現在能夠考慮的，一個是房地産稅，一個是個人所得稅。

房地産稅在住房保有環節是從無到有，個人所得稅總體來說是要全面設計，低端就是過了起征點的低中收入階層稅負要往下調，高端特别是原來超額累進稅不能覆蓋的先富起來的人，他們應該給國庫多交稅。

這兩個方面之外，還有争議中的遺産和贈與稅，我認為現在不具備讨論和設計遺産與贈與稅的條件，還只是研究。

回到房地産稅，如果按照三中全會非常明确的、權威的改革方案設計，必須抓住不放的一個制度建設問題，對應到現在最高決策層清晰地給出的一種醒目的表述，就是我們要着力推進供給側改革，說全了是供給側結構性改革，在改革上說的結構首先就是制度結構，制度結構要處理復雜的結構問題，比如說稅制的結構問題就是多稅種、多環節、多重征稅。

供給側改革中，我們認為制度供給是龍頭，制度供給里當然包括了攻堅克難地推進這些不可回避的重點改革任務問題，而房地産稅就是其中之一。

在中央現在明确提出以後，大家都在領會供給側改革，推進房地産稅改革，我認為是一個題中應有之意，這是一個非常鮮明的觀點。

從實證的角度來看，我們搞市場經濟必須承認，市場經濟有它的一些共性規律。市場經濟在前面發展過程中，美國經驗的積極内容我們得借鑒。

美國怎麼成為世界頭号強國的？美國建國歷史只有200多年，進步時代主要就是在1880到1920這40年里面，面對社會矛盾是通過改良的制度建設方式，形成了規範的稅收制度、預算制度、公共意願表達機制、公共權力監督制約機制。

當時的新聞媒體已經在陽光化的環境條件下代表公衆，對政府的各種各樣職責不到位的情況加以批評和施加壓力，而公衆在他們的公民權利發揮過程中，也越來越具有現代社會的公民意識和納稅人的意識。

各種各樣的作用綜合起來，在1913年，美國的個人所得稅形成了相對穩定的模式和形态，在這個過程中，美國基層地方政府的地方稅體繫也跟着大體成形。1920年，現代意義的預算在紐約當地形成模闆，以後迅速擴展到全國各地。

美國在這個過程中，最簡要的就是政府要能夠履行職能，必須解決錢從哪里來，必須用到哪里去的問題。聯邦政府的錢主要從直接稅來，美國地方政府相當于我們的省一級以下。美國的省一級是聯邦制的，稱為州，和中國不可比，我們說的地方，到了美國就是基層政府，基層政府的收入主要是來自房地産稅。

多年前在美國做訪問學者的時候就注意到，美國這個層級的政府收入，房地産稅所占的比例高的達到90%以上，低的也不能低于40%以下。這樣一個房地産稅作為主體的稅種，支持着美國地方政府解決錢從哪里來的問題，然後處理好職能履行，把錢用好，把職能按照法律框架、制度規則發揮好。

這樣一種經驗借鑒在其他的經濟體里，包括後進的、新興市場經濟體里都可以看得出來。

不客氣地講，中國已經有了這麼多年的發展，但是在再分配方面，直接稅的作用之弱恐怕全世界獨一無二。在新興經濟體已經走到了領頭羊位置的中國，政府的稅收方面來看，差不多70%是來自間接稅，直接稅的收入相當弱，而且這里面企業所得稅其實不能認為是實打實的直接稅。

我們顯然是在種種條件之下缺少現代化的稅制特征的，而我們前面一些時候反復論證過，現在所說的房地産稅作為一個長效機制，可以使地方稅體繫建設和地方政府職能的合理發揮。

現在再往前看，中國還要經歷房地産伴随的城鎮化高速發展，至少30年左右的時間段。現在中國真實的城鎮化水平，按照中央五中全會的說明，戶籍人口城鎮化率也就是40%，國際經驗表明，到70%的高位才會轉入低平發展階段，按照每年提升一個百分點，也要有30年。

在這種情況下，房地産當然是國民經濟的支柱，但是這個支柱能不能健康地發揮作用是至關重要的。現在房地産稅種種方面可以論證，它有利于促進房地産市場健康發展，有利于促進這個産業對國民經濟的重要支柱作用。反之，如果這個支柱建設不到位，會不斷困擾我們，一會兒出現過熱，一會兒出現過冷，一會兒出現肆無忌憚的炒作，一會兒大家感覺到房地産要崩盤。

我們一向反對這種極端化的判斷，但是顯然在這方面我們缺乏長期的、穩定的制度框架。

房地産稅對中國現在特别重視的共享發展、收入再分配有獨特意義，以及可能做出貢獻。這方面大家一望而知，房地産稅作為一個直接稅，除了籌集政府收入，特别重要的是會發生按照支付能力原則在稅收上“抽肥”的作用，讓有豪宅、有多套房的對象多做一些稅收貢獻，讓這些資金進國庫。

“抽肥”之後就能“補瘦”，政府用稅收扶助弱勢群體，加強保障房建設，促進社會福利，這也是一個共赢。

這個不是讓先富起來的人傷筋動骨，是在他們發展享受的層面上适當讓渡，本質上是一個共赢的稅收。

這樣一來，中國直接稅比重就可以提高，把間接稅的比重降下來。宏觀稅負保持穩定的情況下，稅收痛苦會減少，因為越來越多的有支付能力的人在發展享受層面做了一個讓渡，而不是像過去經濟學分析表明，大量的、實際的稅負是落到了消費大衆身上。

消費大衆中大多數是低中收入階層，他們一旦知道自己吃個饅頭有稅，過中秋節買個月餅有稅，他們當然怒不可遏。以這樣的方法對稅負結構化進行優化調整，降低整個社會的稅收痛苦，當然就是促進社會和諧。

還要特别強調一下，房地産稅制的建設還有利于促進民主法治，适合以地方基層為主體來掌握這個稅收。

我們的市、縣政府合在一起是房地産稅稅源的主要收取者，中央和地方政府在一起，通過立法形成框架以後，這個稅收是進地方财政，過程中首先結合的就是地方基層政府怎麼把錢花好的問題。

老百姓受到這樣直接稅的調節，當然就會進一步追問，這個錢花得好不好，必須透明，必須給百姓知情權，知情權後面知道的就是質詢權、建議權、監督權，自然而然就要生長出法制化、民主化的機制，這對中國有莫大的意義。

我們現在苦于政治體制改革無法開展，但是從這里實質性地推進民主化、法制化，不就是在借鑒美國進步時代的經驗嗎？以一個社會上陣痛不大的良性改良切入，實質性地解決政治體制改革的問題，這個作用非常大。

還得說一下争議點，很多人不信，說可行性怎麼樣？國外都是私有土地，中國的土地是國有的，我們這樣做會不會有法理上的障礙？

其實不是這樣的，國外有私有土地，但也有公有土地，英國是最典型的，無論最終所有權是公的還是私的土地，所有住房一律開征地方政府掌握的不動産稅；我們的特别行政區香港，一向開征的就有房地産稅，但土地恰恰不是私有制。

從實踐表明來說，這樣一個論據其實不成立，從邏輯上我們也印證了，既然80年代我們有國有企業跟其它企業一樣要對國家上交所得稅的邏輯和實踐，同樣的道理，我們可以引申到房地産稅。

在終極是國有的土地上，不動産的一個一個持有主體是有相對獨立物質利益的主體，這種獨立的物質利益通過立法，完全可以施加這種調節。

當然我們也必須說清楚，物權法已經給出了一個社會所關心的40年到70年的住房産權，土地方面的産權到期怎麼辦？物權法叫用益物權，到期應予以展期，我們無非是要在立法過程中，通過明确展期所應該遵循的操作細節來穩定社會預期，不要使大家在這方面還受到一些迷盲和幹擾。

一句話，對房地産稅不認同的、說有硬障礙的觀點确實是不成立的，但我們又強調另外一個必須特别注意的觀點，社會主義市場經濟和中國特色現代化，從追趕到趕超，必須守正出奇。

美國的經驗是帶有共性規律的，我們必須在認同這種市場規律之上的正道，這就是守正。我們不可能在搞市場經濟方面又否定市場經濟存在共性規律方面走出一條路，必須認識、适應、尊重和敬畏市場規律，建設和市場經濟匹配的長效調節機制。

守正後的出奇是對中國是更直接的挑戰，因為我們不可能簡單照搬别國經驗走出一個中國現代化的社會主義市場經濟之路。必須認識到，中國現在在特定的國情、特定的發展階段、特定的漸進改革路徑約束情況下，怎麼才能把路走通，讓社會各方接受。

我反復強調，就是中國不能照搬美國的房地産稅普遍征收模式，美國是見一平米就征一平米，碰到了問題怎麼解決另外再說。我們必須找到一開始立法的時候社會上最大公約數，可接受的制度設計，這就是出奇，就是要适合中國國情，能夠支撐中國繼續成功地從追趕到趕超中實現現代化過程。

有一些積極的探讨是要在立法過程中陽光化地鼓勵大家各抒己見，以後實質性地往前推進。按照現在人大有關方面的回應，我們的房地産稅立法已經進入一類立法，也就是在去年下半年明确進入立法規劃以後，它是排在第一位的，一旦啟動一審以後，這個方案要征求社會意見的時候，大家都可以發表自己的意見。

怎麼樣處理中國必須要有一個第一單位扣除的問題，有些研究者提的建議框架是清楚的，有不動産登記制度信息支撐，整個國土上所有的不動産信息一網打盡。在實際操作過程中，可以把所有的應該納稅的不動産，包括消費住房普遍覆蓋之後，按照不動産登記信息的支撐，依法做第一單位的扣除，是第一套房也好，是人均多少平米也好，先征後返，或者先進入再說也可以，這樣操作是沒問題的。

在這樣一種“守正出奇”的方式下，大家還應該認識到在立法推進方面的時機怎麼看待。

今年有關的主要管理部門在年度改革和工作安排里面沒有提房地産稅，财政部的領導只說了一句要配合人大立法，發改委的領導提都沒有提，總體的報告也沒有說。

有關部門确實有一種考量，至少我們從外部來分析判斷，中央很關心房地産去庫存，有關部門可能擔心現在強調推進立法過程會對去庫存帶來心理上的對沖。如果不提，更有利于現在先消化房地産庫存，解決矛盾主要方面的問題。

這麼想是不是有一定道理？我們姑且不論，但是最新的一個動态又給我們新的啟發。有關部門如果說前面有那樣的考慮，先緩一緩，表面上不強調或者不再提，但是現實中的矛盾就冒出來。

這一輪中國房地産市場迅速出現在去庫存概念下冰火兩重天的情況，三四線城市還在想着怎麼去庫存的時候，一線城市的熱度迅速上升。

我建議在争議的時候就把問題挑明，既然是冰火兩重天，既然是中國房地産從黃金時代到白銀時代，還在分化過程中，結構性的對策就特别關鍵。房地産稅立法這方面是不是可以考慮不是先緩一緩，而是積極地讨論推進，同時要給一個信息，立法一旦通過之後，執行的時候是可以區分先後。

比如說現在這樣熱度上升的一線城市，除了增加供給緩解之外，必須有長效機制，推出房地産稅。房地産稅推出首先可以考慮在“北上廣深”這樣熱得不得了的地方來實現，這是符合供給側改革的内在邏輯思路，這是我對有争議的房地産稅的基本看法。

房地産稅改革的大方向下，要特别注意内在邏輯，從短期到中長期怎麼銜接，執行過程中在供給側又要特别強調區别對待。