供給側改革亟待理清的兩大問題

結構性改革是一個全球性課題，大家共識比較多，特别是全球金融危機發生後，結構性改革並不僅僅是發展中國家或新興經濟體國家的事，發達國家也有明顯的“體制結構病”（或稱之為重要制度缺陷）。供給經濟學或新供給經濟學強調的是減少供給端的管制，這無疑是十分正确的。

學者們對供給側結構性改革有不同的解讀，有觀點認為，供給側結構性改革，是宏觀管理或宏觀調控方向的變化，由需求側向供給側轉變；甚至有人主張要完全抛棄帶有沉重凱恩斯主義色彩的需求管理。但我認為，這里還是有許多的概念混淆，供給側結構性改革不是宏觀管理或宏觀調控概念，它指的改革既是結構性的（重要而關鍵性），也是主要針對供給端的體制問題而進行的。

根據我的觀察，結構性改革主要包括兩層含義。第一層含義是指針對結構問題和體制缺陷而改革相應的體制機制（包括完善相應的監管體制）。它包括兩種情況，一種是針對經濟發展的重大結構問題，而采取相應的制度創新，力求通過制度創新從根本上解決結構問題，這是標準的發展經濟學概念。另一種是經濟體制特别是财政、金融體制存在重大的制度缺陷，必須通過加強規制、完善監管來補原有制度漏洞。

第二層含義，改革不是對原有制度的推倒重來，一般的情況是在對原有制度尊重或肯定的基礎上，對一些導致嚴重經濟問題或危機的關鍵性制度缺陷做重大修補，即對現有制度結構進行優化升級，是完善制度的過程。

從這兩層含義看，結構性改革不是全面性改革，而是重要或關鍵性領域改革，是牽一發而動全身的重大改革，如果不對那些重要部分或領域進行改革，那麼經濟發展和社會進步将會遭遇重大挫折，甚至失敗。

今天，我國經濟面臨的問題正是如此，既面臨重大的結構性矛盾，也面臨重大的體制性矛盾，體制上的不完善，既影響經濟發展和經濟結構轉型，也影響社會公平。如城鄉二元分割體制，既阻礙了消費的增長和消費結構的升級，使我國的消費率長期偏低，又使廣大的農民在收入分配和社會保障上處于弱勢地位，不能有效分享改革和發展成果，導致嚴重的社會不公平問題。而破除二元結構和體制，就能促進新型城鎮化發展，釋放出巨大的内需潛力，成為穩增長、調結構的重要推進力量。

結構性改革就是釋放改革紅利，一方面通過關鍵領域的改革，促進結構優化升級和經濟發展，另一方面則是增強市場活力。就我國來講，改革就是放權讓利，就是政府幹預在一些領域中逐步退出，並擴大到更廣大的領域，不斷由市場來代替政府進行資源配置的過程。

我國的結構問題實際是體制問題，由于存在行政壟斷和過度幹預，市場被扭曲，政府配置資源的效率低下，阻礙了正常的結構調整過程。我國為了鼓勵一部分人和一部分地區先富，而采取了相應的優惠政策，長期發展的結果就會形成市場的扭曲和社會不公平，因此，必然對既得利益和權力參與分配問題進行重大改革。我國的結構性改革就是針對嚴重影響經濟結構優化升級和社會公平的重要領域進行重大改革。

那麼，為什麼還要加“供給側”呢？供給側與供給管理不是一回事，結構改革與宏觀調控更不是相對應的概念。供給側結構性改革不是宏觀調控的改革，而是突出改革的難點在供給面。對供給的幹預這種計劃經濟體制弊端還未根本消除，特别是在一些重要領域還根深蒂固。如金融上的利率管制問題，一些行業存在的行政壟斷問題，特别是服務業長期限制民營資本進入，住房建設中長期實行“容積率控制”，土地供給的政府單一壟斷等。這些領域的管制，既嚴重阻礙了有效供給的增加，進而影響需求的增長（壟斷價格将抑制需求增長），同時，會産生巨大的尋租空間，産生嚴重的腐敗問題。

也就是說，我國的結構性矛盾和體制性矛盾主要發生在供給側，許多需求側的問題也是源于供給體制的不合理、不完善。因此，供給側結構性改革就是把結構性改革聚焦在供給側，聚焦在一些重大供給體制上。

國企改革是供給側的改革，戶籍制度改革也是供給側的改革，土地制度、金融體制、稅收制度（企業稅、财産稅等）的改革都是供給側，它們是改革的重點，是需要在“十三五”重點攻堅的主要方面。也可以說，新常态下我國的結構性改革主要是指供給體制的深化改革，從根本上改革殘余的計劃經濟體制，建立發達完善的社會主義市場經濟體制，釋放改革紅利，推進經濟加快轉型升級。

供給側結構性改革與宏觀調控的關繫

盡管供給側結構性改革與宏觀調控不是一回事，但将供給側結構性改革與宏觀調控結合，能有效提高我國經濟的潛在增長率，是宏觀調控創新的一個重要部分。

宏觀調控包括供給管理與需求管理，但中外理論與實踐表明，宏觀調控主要是總量平衡和需求管理，供給管理極為少見。

供給管理有這麼幾種情況：一種是戰時管理，是特定時期的計劃管理和分配方式，對供給進行強管制；還有一種是價格管制，如美國上世紀70年代為抑制通貨膨脹，而采取範圍較廣的價格管制，抑制價格上升，也就是抑制了供給，抑制了供給，又壓低價格，通脹則更為明顯。

所謂供給學派或里根經濟學，就是放松價格管制，並在供給側減稅，促進供給增加，同時配合需求抑制政策（沃爾克的高利率政策），最終制服了通貨膨脹，也促進了生産率的顯著提高。這是供給端的改革或政策調整，不是加強供給管理，是“去供給管理”。

需求管理並不過時，需求管理是宏觀管理或宏觀調控的主要方式。我國的需求管理确實有需要改革的方面，如宏觀調控政策主要是圍繞着鼓勵投資，以增加投資需求為中心，這實際是強調增加供給的政策，投資是中間需求，它在下一期就會形成供給能力，發展經濟學重視投資，也就是重視資本積累，這種重視投資需求的需求管理，在早期和中期無疑是非常重要的，但到了中期以來（達到中等收入水平後），便出現了嚴重的問題，在競争性行業出現了嚴重的産能過剩問題，同時，公共服務領域卻存在嚴重的供給不足問題。

對需求管理的改革主要是減少政府對微觀經濟的直接幹預，把宏觀政策的重點由過度偏向投資轉向促進就業、擴大消費和增加公共服務上，這不是簡單地向供給側管理轉變。

在西方發達國家，主張宏觀政策要注重長期問題、注重供給的經濟學者，主要是指采取促進人力資本積累、促進創新的政策，而不是強調供給管理。這里並不矛盾的地方是，增加長期供給需要制度創新，通過建立高效的制度促進長期生産率的提高，這就是供給側改革問題。

供給側結構性改革與宏觀調控創新也有重要的關繫。首先，供給側結構性改革的推進，将明顯優化宏觀調控環境，從而能顯著提高宏觀調控的有效性，如在一些重大領域改革取得明顯突破的情況下，宏觀調控可以更多地采取市場手段和經濟手段，而盡可能減少行政手段。

其次，将改革引入宏觀調控，是新一屆政府宏觀調控創新的一個重要方面。在我國的新一輪宏觀調控中，黨中央、國務院實施“區間+定向”、“總量+結構”和“調控+改革”調控，實際上是強調穩增長中的結構變量和制度變量，而這兩個變量則是決定經濟潛在增長率的主要因素。

潛在增長率反映的是經濟增長的中長期趨勢，宏觀調控通過提高潛在經濟增長率來穩增長，客觀上便突破了只專注短期經濟運行問題的傳統框架。新一屆政府從适應和引領新常态出發，強調宏觀調控要既利當前又惠長遠，寓短于長，以長促短，拓展了宏觀調控的時間軸，形成了“短期+長期”的思路。

傳統的宏觀政策偏重于總量問題而忽視結構、制度問題，關注價格總水平而忽視了資産價格水平變化，這實際上是把潛在增長率因素看成是一個常量。按此思路，雖然總量表現比較平穩，但結構性、體制性問題卻可能不斷積累而愈顯突出。結構失調、體制僵化不僅增加穩增長的困難，甚至使發展不可持續。經濟發展的本質在于結構變化和制度創新。

在我國經濟發展進入新常态的形勢下，通過調整結構、創新體制，提高經濟潛在增長率，是保持經濟運行處于合理區間，實現“雙中高”目標的重要途徑。新興經濟體發展經驗表明，中等收入階段面臨的最大問題就是傳統發展模式下的潛在增長率下降，結構不适應、體制不适應則是其内因。只有推動結構和制度變革，提高潛在增長率，才能實現經濟轉型，跨越中等收入陷阱。

王小廣 國家行政學院決策咨詢部副主任