歐陽捷：房地産稅，只是給地方财政發糧票

歐陽捷 一篇已不新鮮的十九大報告學習輔導文章，引發全國輿論熱議。雖然怨怼者衆，強烈反映了民情民意的極大關注，但卻未解大局，少有洞察其背後邏輯者。

古人雲：“順勢者昌、逆勢者亡”，企業不知時勢，何以行走江湖？個人不知時勢，難以安身立命。

這篇文章是财政部長肖捷先生撰寫的《加快建立現代财政制度》（以下簡稱肖文）。

其中，備受争議的是“推進房地産稅立法和實施”。

房地産稅到底該不該征收？這是政府與民争利還是為民生計？正反雙方各執一詞，皆有道理。

其實，政府的職能之一就是收稅、用稅，問題的關鍵不在于此，而在于取之有道、用之有理，确保公平正義。

1、房地産稅只是現代财政制度九連環中的一小環

房地産稅究竟要解決什麼問題？是應對高房價嗎？

房地産稅與應對高房價幾乎沒什麼關繫。

所有擁有房地産稅的城市都出現過房地産量價齊飛的景象，甚至就在近兩年，紐約、倫敦、舊金山、多倫多、溫哥華、新加坡、香港、悉尼等等城市房價飛漲的速度並不遜色于中國各大城市。

各國歷史都證明了，房地産稅開征之後，也只是起到短期抑制作用，可能出現部分抛盤，但稅改紮針的痛感煙消雲散之後，市場依舊平復如初，甚至還會補漲。

如果只是為了應對高房價，只要那幾個房價暴漲的城市出台房地産稅甚至大幅提高契稅、印花稅比例就可以了，不必全國人民一起跟着納稅。

肖部長其實是在談如何加快建立現代财政制度。

按照文中之意，現代财政制度的内涵是“建立權責清晰、财力協調、趨于均衡的中央和地方财政關繫”，這也是十九大報告提出的要求。

“權責清晰”是說：以後中央管中央的事，地方管地方的事，盡量減少中央和地方共管的事，免得扯皮。

“财力協調”意味着中央和地方有多少錢辦多少事，政府不能大手大腳、花錢做事， 不能再濫發地方債、狂收土地金、榨幹資源利，砸了子孫的飯碗。

“趨于均衡”就是中央和地方都有活幹、都有飯吃，各盡其責、各顯其能。

要達成上述目標，就必須“深化稅收制度改革，健全地方稅體繫”，房地産稅不過是稅收制度改革其中的一環而已。

因此，肖文中“培育地方稅源、加強地方稅權、理順稅費共享、逐步建立穩定、可持續的地方稅體繫”，這才是稅改的重中之重。

事實上，早在去年8月，國務院就發布了《關于推進中央與地方财政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明确了“逐步将社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益範圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務确定為地方的财政事權”。

房地産屬于哪一類呢？

房地産屬于城鄉社區事務範疇，也就是說，屬于地方财政事權，房地産稅自然也就是地方政府的稅源所在。

“培育地方稅源、加強地方稅權”，這對地方政府不是天大的好事麼？難道地方政府還不領情？

其實未必。

稅改不是簡單加稅或者減稅，也不是轉換稅種或者稅費，而是“建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，這才是現代财政制度核心。

對于一些政府官員來說，稅收少點或許並不重要，關鍵是用的要爽。

如果都“堅持以公開為常态、不公開為例外”,“全面提高預算透明度，強化社會監督”，再加上“約束有力，全面實施績效管理”，這權力也就沒那麼大了，事情也就不好做了。

美國房地産稅主要用于當地社區教育、醫療、治安和市政服務，好的社區，人們更願意支付更高的房地産稅，是因為能夠得到更好的服務。如果稅收不公開透明、被挪作他用，人們的怨怼對也是在情理之中。

稅改目標是“形成稅法統一、稅負公平、調節有度的稅收制度體繫”，而且“力争在2019年完成全部立法程序，2020年完成‘落實稅收法定原則’的改革任務”，房地産稅完成立法最晚也不會超過2020年。

2、房地産稅僅僅只是土地财政的替代品

過去我們說過，城鎮化已接近尾聲【詳見 2017-06-11微信文《歐陽捷：都市圈正成為城市化的新引擎》，點擊鍊接可直接閱讀】。

也許有人不以為然。

但是，只要認真看看今年兩會的政府工作報告中“新型城鎮化”不僅赫然在列，而且花費了90字重點描述，但十九大報告卻只字未提，中央經濟工作會議也難覓蹤迹，這就足以印證我們的判斷。

這也意味着中小城鎮（並非大中城市）的房地産距離行将結束的日子不太遙遠，更意味着中小城鎮的土地财政很快将要枯竭，甚至中等城市的土地财政也會日漸減少，彌補和替代不斷減少的土地财政的唯一路徑就是房地産稅。

房地産稅不僅是土地财政的彌補與替代，現在很多地方政府稅費都用在了吃飯财政上，一些城市政府甚至連工資都不能保障發放，中小城鎮若沒有了土地财政的支撐，幾乎就喪失城市建設與公共服務的維護能力。

因此，可以說，房地産稅箭在弦上、不得不發、遲早要發，與其怨怼、不如應對、或可建言。

誰能看透政策制訂的邏輯，誰就掌握了未來應對的主動權。

過去，地方政府對于房地産稅不屑一顧，房地産稅試點之時，很多城市並不願意參與試點，僅有兩個城市勉為其難，局部征收、蜻蜓點水，最終對市場的影響幾乎為零。

房地産稅之所以引不起地方政府的興奮，其實並不是地方政府看不上房地産稅這點蠅頭小利，而是因為房地産稅會抑制房地産市場進而降低土地市場熱度，在土地出讓金的巨大利益面前，什麼都要也是不可能的。

如今則不同了。

一方面，城市土地資源越來越俏，城市政府“惜土如金”，市場供應将逐漸減少，限房價也間接抑制了地價，土地出讓金當然也會逐漸下行；

另一方面，房價上漲恰恰為房地産稅擴大了稅基。去年住宅房價普漲，從2015年底的6472元/平米上漲到如今的7598元/平米，帶來房産價值的顯著提升。

目前，住房的存量已經超過300億平米，按照全國平均房價7598元/平米，住房價值超過220萬億元，假定按照1%征收房地産稅，房地産稅可達2.2萬億元，即使只從第二套房開始計征，稅收也是一筆不菲的收入，而且未來随着存量市場規模的不斷擴大，房産價值還會不斷提升，房地産稅也會水漲船高。

政府财力渠道将此消彼長。

但是，依然不是所有的城市政府都心心念念房地産稅的。

3、中小城鎮或将更加熱衷房地産稅

肖文中給出了“按照‘立法先行、充分授權、分步推進’的原則，推進房地産稅立法和實施”。

這也意味着未來不會一刀切地在所有城市（鎮）統一開征房地産稅。

哪些城市（鎮）會率先開征呢？

對于房地産稅，地方政府将心态各異、分化明顯。

土地财政幾近枯竭的中小城市（鎮）想必會積極要求先行開征，而那些仍然嚴重依賴土地财政的大中城市還是會消極對待房地産稅的。

可以想見：那些無法再依賴土地财政的中小城鎮會希望按稅率上限征收，以求獲得最大限度的替代财稅。

但是，這卻可能造成短期的房地産交易增加，人們更希望賣出房産並轉移到大中城市置業，同時享受更好的超額公共服務，這将導致中小城鎮的人口加速流出、城鎮進一步萎縮，並加劇大城市房地産市場的供求矛盾。

而大中城市卻因為人口持續流入、房地産市場繼續繁荣而繼續享受土地盛宴，進而想方設法避免先行開征，或者以最低稅率、最大豁免來最大限度減少對土地市場的影響。

因此，房地産稅立法設計需要跳出房地産稅本身，從房地産市場全局發展預判形勢、兼顧平衡。

我們究竟希望人們在大中小城市（鎮）均衡分布？還是希望人們更多集中于效率更高的大城市里？

我們究竟希望集約利用土地資源、提高土地利用價值？還是希望分散布局城鎮空間？

也許，我們更應該像撤鄉並鎮、合並學校一樣，将人口更加集中于大中城市，以減少政府機構、實現精兵簡政。

但是，未來地方稅收很可能只增不減。

房地産稅會整合涉及房地産相關稅費嗎？

肖文中提到“在目前已實施的城鎮土地使用稅、房産稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅等為地方稅的基礎上，繼續拓展地方稅的範圍”，因此，可以預見，即便是費改稅工作同步推進，繼續拓展地方稅的範圍，導致地方稅收只增不減或許是大概率的。

肖文中稱：“适當降低建設、交易環節稅費負擔”，或許也可以理解為其並非認為稅費負擔過高，而是着眼于“培育地方稅源”。

特别是未來中小城鎮房地産新房市場将逐漸萎縮，建設環節的稅費自然大幅減少，未來即便取消也影響不大，而降低交易環節稅費，則是希望活躍交易市場、盤活存量，增加地方稅源。

不過，中小城鎮的存量交易規模本就較小，最應當降低的其實是商業用房的交易稅費。

目前商業地産存在嚴重過剩，去化周期數倍于住宅市場，而且商業用房交易成本畸高，商業用房市場幾乎就是“死市”，只有降低商業用房稅費，才能激發市場活力，盤活商業用房，實現商業去庫存，並真正達成“培育地方稅源”的目的。

稅改的目的絕不應當是為了給中小城鎮土地财政尋找彌補和替代，地方政府的财稅也不應随着事權的随意擴大而變成無底洞。

如果中小城鎮因為稅基不足，為了滿足财稅收入而擡高稅率，勢必竭澤而漁，加速人們離開中小城鎮。

稅改應當站在更高的起點上，“推進國家治理體繫和治理能力現代化”，推動“轉變經濟發展方式、維護市場統一、促進社會公平正義”，促進市場發育、減少貧富懸殊、兩極分化，這才是稅改的終極目標。

4、房地産稅或将形态各異、五花八門

房地産稅怎麼收，真的想明白了嗎？

或許，不明白的地方還很多，或許，也不單單是利益糾葛。

“擴大地方稅權”是未來稅改的重要方向。

肖文稱：“在中央統一立法和稅種開征權的前提下，根據稅種特點，通過立法授權，适當擴大地方稅收管理權限”。

這是中央讓地方政府自己印糧票，自己收糧、發饷、做服務。

這意味着未來房地産稅的實施範圍、征收對象、稅率標準、豁免條件、啟動時間等，或都将由省級政府自行确定，哪些城市先行開征、稅率是0.5%還是1%、按多大的人均居住面積或多少套數豁免、是否超額累進等，“地方稅收管理權限主要集中在省級”。

因此，很有可能，房地産稅法只是原則确定開征範圍與征收對象、界定稅率範圍與計稅方式、規定豁免條件和懲罰性標準，甚至起征時間都不會做出明确的統一規定。

房地産稅計稅依據是一個極有争議的話題。

究竟是按房産原值？房産余值？評估值？還是按照租金收入來計稅呢？

這其中差别很大。

按照《中華人民共和國房産稅暫行條例》規定，“房産稅依照房産原值一次減除10%至30%後的余值計算繳納”，這就意味着當年100萬元買的房子，計稅依據是按照70-90萬元作為繳稅基數。

但是，按照肖文所稱：“對工商業房地産和個人住房按照評估值征收房地産稅”，此話斬釘截鐵，似不容改變。

如果真如此，上海當年100萬元的房子，現在或許至少要按照500萬元繳稅，其稅負之高，已不容小觑。當然，計稅依據還可以将評估價打折，這也是通行做法。

從價計征（按評估值征稅），政府可以永遠分享房地産升值的成果，永遠保持稅收與經濟發展水平和土地資源價值的同步提升。

當然，省級政府可以獲得授權，調整稅率，以減輕稅負。

參照《中華人民共和國房産稅暫行條例》規定，“房産稅依照房産余值計算繳納的，稅率為1.2%；依照房産租金收入計算繳納的，稅率為12%”，上海房地産稅試點适用稅率暫定為0.6%，顯然，上海的政策更接地氣。

而且，各城市房價不同，人均收入水平也不同，稅率也會不一樣。

可以肯定的是，未來各地的房地産稅率也會因地制宜。

從海外實踐看，房地産稅率標準一般0.5-3%之間，換句話說，就是半兩至叁斤糧票。

不同城市會用不同的糧票，甚至不同社區也應該用不同的糧票，高端社區可以多納糧，普通社區可以少納糧，保障住房可以不納糧。

房地産稅的靴子落地，會不會導致大量抛盤？

這取決于房地産稅的計稅方法。

如果稅率按評估值實行統一標準征收，對市場的影響不會很大：

對于自住居民來說，稅率過高會導致負擔不起，因此普通商品住房的稅率可能在1%左右，換句話說，房産評估值100萬元，普通家庭年稅負1萬元左右。如果考慮起征階段給予一定的豁免，普通家庭的稅負就更低了。當然，無論稅負高低，只有一套住房的居民也不可能抛售房子轉而租房。

對于出租多余住房的投資居民來說，不存在豁免。

會不會按照租金收入計稅呢？

可能性不大。

一方面，核實租金收入需要花費巨大的人力成本，可能更加難以操作，不如統一按照評估值計稅更有利于簡化行政管理程序、提高征稅效率。

另一方面，目前租金收益遠遠低于資金成本，如果再增加房地産稅，出租可能無利可圖，也會降低出租意願，不利于租賃市場發育、更有悖于“租購並舉”的政策要求。

只要是按照統一稅率征稅，業主都可以轉嫁稅負，從而導致租金上漲，但不會引起抛售。

對于投機性客戶，雖然房地産稅增加了持有成本，但如果房子仍然供不應求、房價不是下跌而是存在繼續上漲預期，自然可以加價轉手，因稅抛盤的客戶不會顯著增加。

但是，如果按照累進制稅率，對市場的沖擊将非常之大。

假定第二套房稅率1.5%，第三套房稅率2%，無論是出租還是出售，買方大多不會承擔額外的稅負，稅負不能轉嫁，勢必導致部分業主抛售多余住房，不僅可能出現房價下跌，而且還會因可出租住房供應減少、租金上漲。

累進稅率級差越大，引起抛售的可能性越大，顯然不符合中央經濟工作會議“完善促進房地産市場平穩健康發展的長效機制，保持房地産市場調控政策連續性和穩定性”的要求。

未來的稅率很可能是按照標準稅率，統一稅率區間，各地自行選擇執行。即使推出累進稅率，相信稅率差值不會太大。

也有記者朋友問，房地産稅的豁免究竟是按面積、還是按套數？

顯然，房地産稅的豁免是不可回避的話題，正如個人所得稅一樣，2015年也只有不到3000萬人繳納個稅，不到全國人口的2%。

既然“房子是用來住的，不是用來炒的”，豁免也是必不可少的，房地産稅設計應當回歸“住有所居”、貫徹“房住不炒”，尤其要避免稅費推高房價、租金的非議。

問題是如何豁免？

如果按照套數豁免，現實的問題是一定會産生“限購導致離婚增多”。而按照面積豁免更能體現人人平等的居住權。

各個城市的人均居住面積不同，豁免面積也會不盡相同。

浙江舟山市的人均居住面積為34.7平米，台州則為48.8平米，如果舟山設定為30平米的豁免面積，大多數人都不用繳納房地産稅了，而台州同樣的豁免面積，納稅人群會大大增加。

如果我們看到最終各個城市的房地産稅征收對象、起征時間、稅率標準、豁免條件五花八門，那就見怪不怪吧，這也契合中國地大物博、需要“因城施策”的國情特色。

5、房地産稅必經法定程序的路還很長

2015年，我曾提出，房地産稅在2018年開征幾乎是天方夜譚。

按照《中華人民共和國立法法》的規定，财政、稅收、金融等基本制度都屬于“只能制定法律”的範疇，而且只能由全國人民代表大會及其常務委員會制定和修改。

按照《立法法》的立法程序，全國人民代表大會制定的法律，其法律案由主席團決定列入會議議程，由全國人民代表大會會議審議。

不要說明年兩會，即便是到2019年兩會，房地産稅法草案提交會議審議的準備時間都顯極為倉促。

如果按照肖文中“力争在2019年完成全部立法程序，2020年完成‘落實稅收法定原則’的改革任務”，時間也同樣緊迫。

比較可能的辦法是由人大常務委員會立法，這就需要委員長會議向常務委員會提出法律案，由常務委員會會議審議。

按照《立法法》，“列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議後再交付表決”。

常委會會議每年只有4次，期間還要加上“法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”，而涉及全國人民的财産性稅負，也應當按照《立法法》規定，“經委員長會議決定，可以将法律草案公布，征求意見”。

房地産稅不應當閉門造車，既要有領導和政府部門的高屋建瓴，也要有專家學者的理論支撐，還需要業内人士的下接地氣，更需要納稅人的集思廣益，至少多輪次的聽證會、法律草案公開征求意見也應當成為立法先行的示範典範。

房地産稅法通過後，還需要國家主席令予以頒布，國務院發布配套實施條例，财政部、國家稅務總局發布實施細則，各省政府根據授權發布實施辦法，立法才算真正完成。

由此可見，按照房地産稅法立法程序，房地産稅落地實施至少也在2020年之後。

即便立法通過，也並不意味着房地産稅會立即開征。

我與清華大學房地産研究所所長劉洪玉教授聊起房地産稅的開征時機，房地産稅究竟是在市場上行期、還是在下行期開征更合适呢？

過去，很多人認為房地産稅就是應對高房價的一把懸空的寶劍，現在，它已經是不折不扣的将要落地的靴子。

大家的一致看法是上行期相對更合适，因為如果市場下行，房地産稅會成為下行加速器。

未來三年，房地産市場既不會是上行期，可能也不會是下行期，不上不下的市場，大概率的可能，房地産稅也不會以比較猛烈的方式抛出吧？

房地産稅開征的最佳時點應當是在城市（鎮）土地财政明顯減少、房地産稅替代作用明顯增強之際，而且這個時點也恰恰應當是房地産市場相對平穩甚至開始萎縮、房價還在上行之時。

未來五年，全國整體房地産市場會相對平穩，三年之後，中小城鎮房地産市場開始出現萎縮，這也就意味着房地産稅會在2020年之後逐步啟動，並且很可能一些中小城市（鎮）率先推出，而另外一些大中城市還會按兵不動。

最終，房地産稅只是給地方财政發糧票，用不用，地方政府說了算。

至于平民百姓，不管是有房者還是無房者，面對即将到來的房地産稅，要麼拿出建設性意見，或可上達天聽，要麼認真琢磨如何應對，用實際行動來為自己的未來投票吧。