房地産稅的最佳出台時機和預期影響--房産稅繫列之三

夏磊 2019年政府工作報告提出“健全地方稅體繫，穩步推進房地産稅立法”，從“穩妥”到“穩步”，房地産稅改革正在提速。為什麼要征收房地産稅？最佳出台時機是何時？征收之前有哪些基礎設施要建設？什麼房地産稅方案最好？出台後會有什麼影響？我們試圖在本報告中回答這些問題。

1、為什麼一定要征收房地産稅？

存量房時代漸行漸近，征收保有環節稅是大勢所趨。2018年我國城鎮住房套戶比1.09，住房供給總體充分；土地購置面積和商品住宅新開工均處于峰值水平，住房大建設時代的基礎不復存在，開發建設環節的稅收和土地出讓金必将不斷減少。而我國地方财政高度依賴土地相關收入，2018年，地方本級财政收入中土地出讓收入占比38.1%，僅依賴于開發環節的土地财政難以為繼，拓寬稅源是必由之路。

滿足三個前提，房地産稅有望成為地方政府的重要稅源。一是城鎮人口和人均居住面積逐漸提高，促使稅基總和不斷增加；二是人均可支配收入增速高于房價增速，導致房價收入比降低、居民住房購買能力提升，可承受更高的實際稅率；三是存量房時代逐步到來，土地出讓收入規模降低，提升地方政府征稅動力。

2、何時是房地産稅出台的最佳時機？

房地産稅最佳出台時機是經濟穩定發展、房地産市場健康運行時期。

在經濟穩定發展、房地産市場健康運行時期出台房地産稅，邊際影響最小，更容易被市場所接受。當房地産市場上行時，房地産稅預期成本遠低于房價和房租上漲的預期收益，征稅雖不會對市場産生重大沖擊，但目前市場繼續上行帶來的風險也越來越大。當市場下行，一方面持有房地産的預期損失放大，另一方面也強化了政府調控和房價下跌的預期，使得持有者更急于脫手，加速房價下跌。

當前經濟下行壓力加大，未能給房地産稅出台提供最佳環境。當前我國經濟金融形勢嚴峻，三季度GDP增速創1992年以來新低，其中，出口連續兩個月負增長，消費低迷，固定資産投資持續放緩；财政稅收收入下滑，稅收連續5個月負增長、11省市财政負增長。

3、征收房地産稅，需要哪些基礎設施建設？

開展全國住房普查，掌握全國住房基本情況。1984年以來，我國還未進行一次全國性住房普查，住房基礎信息薄弱。2020年我國将開展第七次全國人口普查，主要調查人口和住戶基本情況，有望摸清楚住房底數。

統一界定房屋性質。由于歷史遺留原因，現存房改房、福利房、央産房、軍産房、小産權房、經濟适用房、集資房、兩限房等不同類型的房屋，産權性質差别大，稅基不統一。

解決征稅“技術前提”，建立全國統一的不動産登記繫統，準确及時的采集房屋登記和交易數據，實現全國聯網、實時查詢。《不動産登記暫行條例》自2014年底公布，2015年3月1日起施行；2018年6月，全國統一的不動産登記信息管理基礎平台已實現全國聯網，不動産登記工作也在全面推進，2018年，全國335個地市、2853個縣區共設立3001個不動産登記辦事大廳、3.8萬個窗口、8萬多一線登記工作人員平均每天為30多萬企業和群衆提供不動産登記服務。

完成房地産稅改革。目前在房地産稅收環節，約有10個稅種，應重新設置建設、交易、保有環節稅賦，避免重復征稅。

設置科學合理的評估機制。主要包括不動産的價值評估和評估基期、稅率調節機制等，确保居民稅負負擔可承受。

2015年1月5日國務院公布《稅收征管法》（2015年修訂征求意見稿），對比原稅收征管法，此征求意見稿對稅收征納完成修訂《稅收征管法》，為依法治稅提供依據。權利義務做了大幅修訂；國務院辦公廳印發的《關于國務院2016年立法工作計劃的通知》，就做好國務院2016年立法工作提出相關意見，並發布了2016年立法工作計劃的具體安排，其中包括抓緊修訂《稅收征收管理法》等稅收立法項目。

4、什麼是最優的房地産稅方案？

稅制設計由地方主導，因地制宜，避免“一刀切”。房地産稅具有高度地方性，與地方居民利益密切相關。中央統一立法雖然必要，但各地方住房需求、住房發展階段等具體情況都不一樣，不宜統一稅制“一刀切”。留給地方政府充足的自主空間，兼顧地方特點，才能保證房地産稅滿足地方多樣化需求，穩妥實施。

區域上，從經濟發達地區試點，逐步過渡到全國。相較于經濟欠發達地區，發達地區居民收入水平、支付能力和納稅意識都更強，從經濟發達地區開展房地産稅試點，總結經驗，逐步過渡到全國，阻力較小。

征稅對象上，從空置住房、高端住房逐步過渡到所有住房，有利于改革推進。房地産稅是直接稅，居民對稅負敏感，房地産稅應由小範圍、低稅負向全面征收過渡。從國際看，房地産稅是财産稅的一種，稅制設定上以“寬稅基、低稅率”為主，針對存量住房征收房地産稅可确保稅源規模。開征初期，考慮居民負擔水平和接納程度，可從空置房、高端住房逐步過渡到所有住房。

即使是普征，差異化的稅制方案有利于精準調控。對于空置房、高端住房和全部住房，當稅率、稅基和稅收優惠措施都相同時，無法體現稅制公平性；當稅基和減稅措施相同，但對空置、高端房高稅率征稅、一般住房低稅率征稅時，有利于打擊投機性需求、減少空置、抑制高端需求，提高房地産稅的接受度；當稅率和稅基相同，僅對一般住房實施稅收減免政策，既保護居民正當的自住需求，也有利于提高住房利用率，減少不必要的住房資源浪費。

設定合理的價值評估基期和稅率調節機制，确保居民可負擔。美國房地産評估價值雖與市場價值接近，但可通過評估率來調節實際稅率，2018年，各州的房地産稅實際稅率在0.27%-2.4%之間。德國土地價值評估基期較早，西德為1965年、東德為1935年，基準稅率由聯邦政府統一制定，同時，設置稽征率來調節實際稅率，由地方政府自行确定，由于評估標準較早，居民實際稅負水平不高，2017年土地稅140億歐元，占财政收入比重0.98%。英國房産評估采用1991年市場價值（威爾士采取2003年），稅率分8個等級，地區政府自行調整基準稅率來調節實際稅率水平，2017年平均稅率僅約1.8%，如考慮房價上漲因素，則實際稅負更輕。借鑒國際經驗，設定合理的不動産價值評估基期和稅率調節機制，讓居民能負擔起，才是房地産稅順利落地的前提。

居民自住房稅收減免，或設定人均免征面積，滿足居民自住需求。新加坡采取超額累進制稅率，與非自住房稅率不同，自住房稅率更低；德國首套自住房不收房地産稅，只有在使用第二套及以上住房時繳納二套住房稅；上海市新購住宅免征面積為人均60平米；重慶市獨棟住宅每戶免稅180平方米、新購獨棟住宅和高檔住房每戶免稅100平方米。

5、房地産稅出台有什麼影響？

（1）短期内，房地産稅通過影響供需格局影響市場

房地産稅通過影響市場預期和持有收益影響供需，抑制房價上漲。國際經驗表明，房地産稅開征前後，征稅力度和市場反應尚未明确，市場預期受影響，需求入市節奏推遲、部分投資者抛售房産，影響短期市場供需、房價回調。

購房者關注稅收力度和市場反應，觀望情緒濃厚。我國房地産稅征稅時點、力度和市場反應尚未明确，部分購房者會持觀望态度、推遲需求入市，短期内購房需求将減少。

房屋持有者可能出租或出售部分征稅房産應對持房成本上升。由于征稅力度未明确，持房者或大多持觀望态度，采用出租或出售部分征稅房屋以應對持房成本上升。對于人口淨流出、缺乏需求支撐的部分城市，房産持有者可能會選擇出售房産；對于人口持續流入、住房需求旺盛的城市，持房者短期内會采取出租房産以應對持有成本上升，並将部分房地産稅負擔轉嫁給承租者，導致房租上漲。

（2）長期看，房地産稅市場調節作用不明顯

房價長期走勢由供需決定，房地産稅的市場調節作用有限。從國際經驗看，房價的決定因素是供需，房地産稅僅是一個調節因素，既不是穩定市場運行的關鍵，也無法防範房地産泡沫的産生和破滅。德國僅征收土地稅、且稅負較低，但房價長期穩定，主要依靠供需平衡和穩健的貨币金融制度；日本、美國、英國很早就開征房地産稅，但日本經歷兩次房地産危機、美國出現六十年大牛市又爆發次貸危機、英國房價則長期剛性上漲，主要由于土地供給不足或房地産過度金融化。

夏磊 恒大研究院副院長 觀點地産新媒體專欄作者