香港傳真 | “地陷”困局 團結香港基金的追問與答案

觀點地産網 多年以來，香港土地房屋供應問題一直十分嚴峻。

相較去年僅是對“供應岌岌可危”作出預警，今年團結香港基金發布的《造地建房大落後 官僚繁瑣待革新》報告，繼續直指問題所在。

4月20日，團結香港基金召開線上記者會，詳細解讀過去一年的土地房屋政策研究報告。

“政府過去一年的土地開發工作幾近徒勞，公、私營房屋供應量均堪憂，房屋供應危機将持續惡化。”字里行間，透露出對香港土地及房屋供應前景的深深憂慮。

基金會因此下調了未來五年的落成量預測，預計未來五年（2020至2024年）私人住宅落成量每年平均只有約1.6萬個單位，較此前預測的每年平均1.85萬個單位少14%。展望2025至2029年，土地供應将更捉襟見肘。

公營房屋供應量同樣不容樂觀，随後十年（2020/21至2029/30年度），公屋供應将出現額外66000個單位的短缺，公屋平均輪候時間估計很快突破六年大關。

如何纾解當前困局，基金會給出解決問題的關鍵鑰匙——增加生地大規模開發，革新繁瑣的土地發展行政程序。

供應“地陷”

私樓供應量斷崖式下跌于2019年出現，這已經較預期來得早，且絲毫沒有谷底回升的迹象。

報告顯示，2019年私人住宅單位落成量僅有14093個，較2018年下跌33%，比政府的官方預測要相差30%。其中，單位數目供應過千的禦半山以及單位供應只有數百個的“63 Pokfulam”和逸璟·龍灣的落成日期，皆從2019年推遲至2020年。

這主要歸因于私人住宅建築工程放緩——由2018下半年開始，發展周期從買地到施工的每個階段均全面放緩。無論熟地供應、上蓋工程動工量，以及預售樓花同意書的批出量，都從過去一兩年的高位大幅下跌35%至53%。

就當下而言，私營房屋預測供應下調的數字並未反映疫情的影響，但影響無疑也是消極的。

“有不少地盤在2至3月期間停工，目前已經復工，但能否追回進度仍然是未知之數。加上運輸物流受阻礙，亦令建築材料運輸至香港有延誤。”基金會土地及房屋研究主管葉文祺表示。

事實上，為解決供應問題，過往在别無他選的情況下不得不依賴土地改劃。然而改劃過程的不順暢也在很大程度上導致供應延誤，這是供應短缺的主要原因。

在特區政府“先易後難”的原則下，目前較容易改劃的土地大部分已完成改劃，剩下的皆為較難處理的個案。而由私人發展商主導的土地改劃，則往往因受到種種繁瑣的官僚程序而被掣肘，造成延誤。

公營房屋落成延誤的情況，在過去五年同樣屢見不鮮。報告顯示，約有73%的延誤項目是建于改劃地上。然而不久的将來，大部分已規劃興建的公營房屋單位(61%)将來自改劃地，因此公營房屋的落成量預計将會出現更多延誤。

具體來說，公營房屋項目會受改劃後的不同後續程序包括設施及土地清理、土地收回與工程研究等所延誤，以致無法及時動工。

記者會上，基金會用實地調查的影像來直觀說明“生地”變“熟地”的緩慢進程。以馬頭角宋皇台道與土瓜灣道的交界位置為例，于2016年4月，該項目分區計劃大綱圖獲得行政長官會同行政會議批準，改劃完成。但因地盤範圍内的現有政府設施重置影響進度，2019年該原有的公營房屋計劃被樂善堂申請以短期租約方式推行過渡性房屋計劃。

面包供應不足情況下，做面粉的面包機運作也每況愈下。

從報告中可以看出，公營房屋的土地改劃進度正大幅減慢——2013年起政府物色216幅可作改劃的土地中，僅有3幅于2019年間完成改劃，剩余64幅的改劃工作仍有待開始。

此外，讓供應陷入“地陷”困局的另一個重要原因，是《長遠房屋策略》對香港房屋實際需求量的嚴重低估。

以數字為證，2006年至2016年期間，新私人住宅單位的落成量（12.6萬個）遠遠未能滿足同期居于私樓單位的人數增加量（51.1萬人），這個期間每個私人出租單位的平均人數增幅高達16%。

“組織預計每年的房屋需求應為6萬夥，而非政府預期的4萬多夥。”基金會研究員潘灏儀如是表示。

而《長策》采用現時住戶數目增長的推算方式，使得需求數據不合理地偏低，這令供應目標堕入不斷被下調的惡性循環中。

此外值得注意的是，《長策》亦忽略了過去的供應短缺，每年政府在供應上均未達標，短缺的單位不會于下年度追回。經統計，過去7年私人住宅落成量短缺單位高達2.33萬個，相當于兩個太古城屋苑，而年均1.6萬個單位預測落成量並不足以彌補過往的累計短缺。

如何解困？

供應斷崖式下跌造成的最終結果，便是持續上漲的樓價及不斷縮減的人均居住面積。那麼，如何纾緩土地供應困局？

在各新發展區或新市鎮發展均出現不同程度延遲的情況下，過往依賴土地改劃。但“改劃用途對社區影響大，且供應量有限；另外在偏遠地區則受到交通限制，無法有效供應”。

基金會副總幹事兼政策研究院主管黃元生進而提出，增加生地大規模開發。最理想的解決方案則是開發新發展區或新市鎮，透過綜合規劃的方式大規模開拓土地資源。

而要加快現時所有的土地開發項目，措施包括但不限于土地改劃、新發展區發展(部分通過土地收回方式進行)、土地共享先導計劃、市區重建、鐵路上蓋發展，以及實行大規模的填海計劃。

僅僅找到土地是不夠的，還需要把土地準備好。

從面粉到面包的過程，革新繁瑣的土地發展行政程序，進行“拆牆松綁”亦屬當務之急。若發現低效率及繁瑣的程序應予以改革，避免削弱私人發展及重建的潛力。

對此，團結香港基金提出了十項獲業界人士廣泛支持的建議選項，包括授權一個中央小組，藉此在所有規劃及其他土地發展申請中，提供“一站式”的便利措施；明确界定各部門就發展/建築的審查/批核範圍，為不同類型的申請訂立法定的審查/批準時限，簡化土地契約，避免重復進行公衆咨詢，設定土地及房屋供應目標，優化補地價的厘定機制等。

針對“過往政府在公營房屋項目的披露工作極為不足”這一問題，基金會建議，政府應提高公營房屋項目的透明度，令各部門在落實時間表上更有問責精神。通過一站式公開平台，向公衆披露各個公營房屋項目的進度，包括有關的土地發展程序、建築圖則提交、建造工程動工期與竣工期等。

黃元生強調：“解決供應這一核心問題要思考的是，計算我們需要多少的地和樓才能改善人均居住環境；另外，還需要填補過往短缺的供應。”

《長策》和現實情況存在落差且惡性循環，症結是推算方式無法反映真實住屋需求。若目前的推算方法維持不變，《長策》預測的房屋供應目標預計在未來幾年會持續下跌，不利于政府推進各項增加土地供應的計劃。

對症下藥，便是通過成立新的《長策》督導委員會，重新檢視長遠房屋需求的推算方式。

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