觀點意見：現行行政架構與城鎮化不匹配

招商引資，土地拍賣，投資，上項目，我們都是按農業時代形成的行政架構在配置。

　　推薦語：“改革開放永無止境”，十八屆三中全會在此的重要時間點召開，出台“關于全面深化改革若幹重大問題的決定”，以推進改革，建設全面小康社會，實現“中國夢”。在大的改革時期，重新理順政府與市場的關繫，重讀周文，大有裨益。

　　周其仁 今天的報告是我在研究城鎮化當中有待解決的問題，聽說很多市長來，利用這個機會把這個問題跟大家請教一下。參與行政管理要有一個行政架構，我們通俗的講要穿一件外套，這個外套合适不合适呢？我們是一個悠久的文明，中央集權制的單一制國家，我們不是一個聯邦，差不多同樣時代的羅馬，大帝國都消失了，我們還是一個單一制的大國。

　　我們過去的行政外套，就是我們的行政架構在城鎮化高速發展當中它哪些地方适合，哪些地方不适合？問題在什麼地方呢？問題是在農業文明下形成的中央單一制的國家，它的形成布局是以把國家管理好為主要内容，所以它是在一個地方設一個城，這個城從中央來看是一直傳遞下去，這個事情很早就形成了。所以，我們老想城鄉兩元，其實城市這兩個字就是兩元，城市比較正規的行政繫統是由中央的朝廷命官統一的，統一以後，就是郡縣制，就是中央派朝廷命官去管這個地方，處理那個地方的行政。我們的城是這麼來的。很多城鎮經濟發展沒有什麼内在的關繫。由于有了城，我們過去很多城市是下命令遷徙，跟着過去，手工業跟着過去，不同級别，不同的需求，然後就形成了市，形成了一些市井生活，這是過去的架構。

　　我們在人民生活當中也冒出來一些集聚點，這個集聚點就是城市的市，市是底下冒出來的，冒出來的地方，不一定也代表行政建制。在唐朝曾經有明确的法律規定，就是縣以下不能開市場，所以我們到農村區，很多都是每天開幾個小時就關掉了，不是正式的城市生活，這是市場管理，它是受限制的。所以，城市一開始就是這麼拉開的。等到經濟發展，特别是到将來起來以後，這兩張皮之間開始有一些不适應，最有名的比如蘇州、景德鎮、漢口、佛山，這都是因為有些資源，像佛山是鐵，景德鎮是陶瓷。但是，再興旺不是城，它不夠級别，不建制。蘇州已經非常繁華了，但是不建制，因為蘇州軍事上很難守。因為我們考慮城，首先是行政、軍事、國土、安全。

　　這兩張皮在漫長的農業文明時代，總的來說沖突不大，農業文明大家知道就是每塊地光和作用，所以人民可以分布的比較死，工業一來就開始規劃了。因為工業布局，特别是可以離開水，這個動力離開水以後，它這個分布不一定像農業一樣的分布。但是，我們這個工業的起來，形成外套的問題就出來了。西方沒有城這個含義，你去訪問歐洲，很多城堡是一個貴族，是一個皇族守在里邊，真正的大都會開放的，像巴黎，沒有城。當然，巴黎也有很好的傳統。所以，城市一直都是繁荣的。這個跟我們的傳統之間有很大的區别。那麼，近代以來，在我們正式的正規的城，形成繫統之外，就是這個外衣，夠級别發一件。經濟發展，工業發展會冒出來一些身體，這件衣服裝不進去，就冒出來中國春秋城市當中會有一些例外，我剛才舉的包括蘇州、漢口、景德鎮、佛山。它實際是非常有力量，但是衣服不給。這是我們過去漫長時間簡單講。

　　那麼，近代以來發生一個變化是沒想到的，就是上海，上海是例外，不是我們這個文明自主搞出來的，它是國家主權在受到搖晃的時候，英國、法國的船已經在長江口，包括太平天國已經把清王朝弄的浩浩蕩蕩，上海是租地，然後僑民來，形成了行政事務。這個行政事務，我們清王朝也沒有能力，然後就在當中慢慢形成了一個國中國，它的架構很有意思，不是我們的省、郡、州、縣都和它無關，上海叫工部局，設一個董事會，17個董事來管這個上海工部局，最後發展成為一個治理架構，最有名的就是警察，叫巡捕，巡捕開始給中國報告是打更的，告訴市民時間。但是，慢慢太平天國一鬧出來，變成警察了。最後我讀上海的租界百年，開始巡捕的時候，送錢說，最後上海的巡捕底下有十幾個不同的警種，有裝甲部隊，有騎兵，有水兵。這當然是我們近代時候的一個屈辱，國家的主權搖晃，半殖民地，就是這個概念。

　　但是，換一個角度看，就鬧出一個城，現代城市。如果沒有這樣一個架構，國中國，按照我們這個架構去走，大膽說一句，就不是縣城了。這是我們大概近代以後，這個外套以外的由于國家主權的搖晃有了上海市。當年解決上海的問題都是中國共産黨最優秀的财經專家，解決中國的金融問題，那幾個市場的問題，當然最後就是計劃經濟，直轄市一開始就給了很高的地位。當然，讓它從縣，一級一級的走，大概機會是多少？它是經過殖民地，半殖民地冒出來的，然後穿了一件外套。然後我們計劃體制又是一個蘇聯式的行政架構非常硬的這麼一個外套，它也是一個制服，按級别定，然後再加上戶籍、人口流動的限制，基本上是指令計劃來配置資源，包括配置空間資源。這個東西又搞了幾十年，這個東西的突破很容易就把它突破了，就是特區，非常有意思。特區是什麼級别呢？沒有城，就是這個衣服可大可小，看你本事，最後你看深圳，在架構當中，到今天為止他在廣東也不是省會城市，後來叫計劃單列城市，計劃單列城市，絕大部分都是跟近代那批城市連在一起。然後，我們其他城市有點苗頭就給升格，按着行政序列升，縣改市，地改縣，副省級行政城市。我們這個外套，一個是沿着原來的序列修訂，把它放大，看看能不能把城市化集中。還有另開一條路徑，特區，特區開了以後，計劃單列，跟原來我們中央、省、地、縣什麼關繫呢？並行。然後再把它收進去，這是深圳，我們都知道它是一個副省級城市，都是按副省級幹部配備。但是，它跟廣州的關繫，它跟廣東省的關繫，它里頭含着一種内在的緊張。現在說這波城市化，做了一個示範，最近上海的自貿區，自貿區有很多行業，但是全國人大授權，在一個時間内，一些通行的法律在這個地方，另外補一些法律進去，這個事做下去，可能會意義及其重大。因為現在城市化都是經濟集聚，人口集聚，這個集聚不是四平八穩的，不是說你原來在地租上沙盤作業，多大的國土，里邊放多少？不是。這個城市化從現在全球的城市化來看，它是分布式非常不均勻的，集中到國土很少的一些面積上，趨勢就這樣。看美國，一個紐約就是整個全國的7.5%的人，10%的GDP，一個大東京地區，差不多1/3的日本的GDP，幾千萬人口就進去了占國土面積1%，2%，這是城市化。

　　現在我提的問題就是這個問題，我們國土幅員遼闊，國土的行政外套跟城市的那個包，剛才李部長講，低水平重復建設，我們每件外套都在城市化。而且我們現在很多法律制度授予它這個權利，招商引資，土地拍賣，投資，上項目，我們都是按農業時代形成的行政架構在配置，這個還有很長的路要走。另一方面我們最近做了一個調查，居民人口是金字塔，最多的人口在農村，然後是鎮，然後是縣，按級别上。流動人口，現在有倒金字塔的趨勢，讓他跑，他往那兒跑，多數人先到鎮，最成功的人到縣，再成功的人到市，現在是直接從村莊往大都市跑。現在把2001到2010年的流動人口數量看，北京、天津、上海、深圳、廣州、成都、重慶，就是幾個點位說，集聚的人口的速度是整個平均的城鎮人口增加的好幾倍。所以，現在這個外套在我們做研究的看，大的大，小的小。大量的人口去那個地方，衣服不夠。重慶也是直轄市，廣州也是直轄市，我們為什麼不是直轄市？中國可以搞8到10個直轄市，你為什麼不升？廣州确實它的經濟實力，從哪個指標去看？可是這個是整個架構，誰來批，根據什麼原則批？我們的台灣省很有意思，是地方自治，有自治體，我訪問過他的鄉、鎮、村、縣。它已經有地方直轄市的概念，山東請到都是地方直轄市，對人口聚的特别多的地方放一件大的衣服，日本也是這樣，夠20萬人起一個名字，特别是市。50萬人再起一個名字，整個日本的架構就這兩層，地下就是市、村，就兩級，很簡潔。台灣工業化、城鎮化起來以後，它就啟動了叫做縣改制，把縣改成叫院轄市，行政院，就是五都，就是五個直轄市。五個市把它的GDP、人口，經濟力量全都囊括了。

　　本文為北京大學教授周其仁在“2013年中國新型城鎮化市長論壇”的演講實錄