觀點意見：國土部怎麼成了“供地部”？

國土部至少不是“唯一供地部”，發文件、宣示政策，總要與部門的法律地位和實際地位相符合才對。

推薦語：是政府機構決定供地時——無論是立碼增加（或減少）建設用地、逐步調減建設用地、還是“除生活用地外，原則上不增加建設用地”——究竟以什麼為決策的依據？總人口？城鎮人口？變化的城鎮人口？人口密度或經濟密度？比較而言，倘若以含義清楚論高下，此次新聞“正讀”好像還不如“誤讀”。

周其仁 本周專欄原定接着寫土地市場，不料才開了個頭，微信里跳出一條新聞，不得不停下來查證一番——“國土部官方微博‘國土之聲’發文稱，近日關于‘人口500萬以上特大城市不再安排新增建設用地’的報道，屬于媒體誤讀。”讀到這條新聞的時侯，是1月13日下午。

怎麼誤讀的？趕快找先前的報道來看。最早的“獨家報道”來自“新華新媒體”，原文很簡短：“國土資源部部長、國家土地總督察姜大明10日在全國國土資源工作會議上說，中央要求東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主，今後将逐步調減東部地區新增建設用地供應，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地”。此新聞先出現在移動終端上，沒有通欄大標題，只在文前用方括弧括出20來字的一句提要——“我國不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地”。

30分鐘後，各網絡媒體轉此消息，通欄大標題就十分醒目。新浪網轉财經網的是，“國土部：不再安排500萬人口以上城市新增建設用地”。鳳凰網房産頻道的更養眼，“國土部住建部将修訂‘城市邊界’，房價或将上漲”！消息來源都是上引國土部姜大明部長的講話，其實内里也報了“今後将逐步調減”、“除生活用地外”等限制條件，不過加上業内人士的個人推測：“在嚴控新增建設用地供應規模的背景下，短期來看，住宅地價或将上漲，以彌補增量減少而帶來的土地财政缺失。”

兩天後，“國土之聲”發文糾正：“供地政策不是‘一刀切’，‘人口500萬以上特大城市不再供地’屬媒體誤讀”。該官方微博強調，姜部長就此講的是三句話，“這三句話，邏輯層層遞進，不可割裂，而且每句話都有前提。‘盤活土地存量為主’、‘今後将’、‘逐步調減’、‘原則上不再安排’等限定字眼都表明了，今後對人口500萬以上特大城市的供地政策，不是從現在就‘一刀切’”。

一番正讀之後，讀者得到的信息是，國土部長並沒有宣布從現在起就對500萬人口以上的特大城市立刻不增加供地。只是為了矯正特大城市過快擴張的趨勢，供地政策将逐步調整，在特大城市将以盤活土地存量為主，除生活用地之外，原則上不再安排新增建設用地。事情清楚了，這波“誤讀”總算過去了。

不過，我的問題還在。寫在了本文的題目上，問的是，偌大一個中華人民共和國，960萬平方公里，六百幾十個城市和将近兩萬個鎮，又處在較快的城鎮化歷史進程之中，全國城鎮的供地——每年究竟增加多少城鎮建設用地——都由中央政府一個行政部門來決定並審批，究竟是不是一個合适的體制？國土部充當全國城鎮之“供地部”，究竟能不能擔負得起為城鎮化合理配置土地資源的重任？

以本次“誤讀”為例，我以為“供地部”很難幹好這檔子活兒。先說“500萬人以上特大城市”，這本身就是一個超模糊的概念。到底是城市市域範圍的人口，還是居住在城市市區（建成區）里的人口呢？這可差大了。據2010年第六次人口普查結果，上海總人口2300萬，城鎮人口占87.5％；重慶總人口2884萬人，城鎮人口僅占55％。說一個城市多少人口，多了少了都無妨。但扯上供地，厲害關繫大了，不分清楚就不行。推而廣之，“500萬以上人口特大城市”，實際的城鎮化率個個不同，想“一刀切”也做不到，只有“一刀一刀”地切才行。

各城市的人口增長率也不相同。還是利用2010年第六次人口普查的資料，只須與第五次（2000年）的結果相比較，就知道不同的城市，有大不相同的常住人口之增長率。未來怕也是同樣的，有的城市很“招人”，有的城市則不那麼有吸引力。不管人口的動态趨勢，斷然全國一個供地政策，那還有什麼“以人為本的城鎮化”？

現有城市的土地利用狀況，差别不小。端看“城區人口密度”，僅在省會城市、計劃單列市以及直轄市之間，上下的幅度就很大。我看到的資料，市域範圍内每平方公里人口——不算三沙市那樣不足1人的——幾十人的有之，幾千人的也有之。全部拿到北京城里由一個行政部門定奪，資源配置效果如何，可想而知。

至于“逐步調減”，“今後将”雲雲，更是模糊得可以。套用近日鐵道部門關于春運期間能不能解決一票難求問題的公開回答，那也是“沒有時間表”的。說分步調減、将實施供地新政，但又沒有時間表，那調誰不調誰、什麼時間調，各大城市就好好“跑部”吧。這邊廂，國務院一次次開會要求各部委減少行政審批；那邊廂，實際的審批需求又在不斷增加。不跑不批，誰知道那“逐步調減”、“今後将”又将落到哪個城市頭上？

再來一個“除了生活用地，原則上不安排增加建設用地”。聽起來很妥當，決策人早就料到減供政策可能影響對房價的預期，再次牽動輿論的神經，所以先埋下一筆，留下余地。殊不知在實際中，凡政府部門處理的事務，“原則上”就是最難掌握的原則。此言一出，批你增加供地可以，不批也可以，留給部門和官員的自由裁量空間太大了。

最要害的，是政府機構決定供地時——無論是立碼增加（或減少）建設用地、逐步調減建設用地、還是“除生活用地外，原則上不增加建設用地”——究竟以什麼為決策的依據？總人口？城鎮人口？變化的城鎮人口？人口密度或經濟密度？想來想去，用哪個“根據”給土地資源配置帶來的麻煩都不少。比較而言，倘若以含義清楚論高下，此次新聞“正讀”好像還不如“誤讀”——管他三七二十一，凡500萬人以上特大城市從此一律不供地。就“一刀切”了，誰“跑部”也沒用，橫豎就是不再供地。這里有點經濟含義：管制用語清楚，交易費用通常比較低就是了。

進一步要問，憲法和法律授權國土部決定全國所有城市的供地嗎？這其實是一個改革轉型期的懸案。本繫列評論查驗過，1988年全國人大修訂憲法有關土地條款的時候，在第10條原文“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”之後，加了一句，“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。從文本看，憲法說可轉讓的是“土地的使用權”，沒有、也不可能限定僅僅只有國有土地才有權轉。但後來的立法進程，只在1990年通過“城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條列”，卻再也沒有通過一個關于集體土地使用權出讓和轉讓的法條。這是下位立法沒跟得上憲法修訂的歷史欠賬。不過，如果“法無禁止即可為”，我國也並無一部“禁止集體土地使用權出讓和轉讓”的法規，集體土地使用權的出讓和轉讓，也不好任誰說不合法就不合法的吧。

所以這些年以來，一直有農村集體土地入市的探索。國家級的改革試驗區里有，地方改革試驗區里也有，不少非試驗區其實也在進行。外加地方立法（如2005年廣東省人大通過的地方法規），以及中央紅頭文件（如十七屆三中全會決定），一直在擴充農村集體經營性建設用地進入市場的合法空間。集體建設用地的入市，難道不也是向城鎮化供地嗎？這樣看，國土部至少不是“唯一供地部”，發文件、宣示政策，總要與部門的法律地位和實際地位相符合才對。

剛剛公布不久的十八屆三中全會的決定，在經濟改革方面确立了一條綱領，那就是“市場在資源配置中起決定性作用”。為此必須“加快完善市場體繫”，其中包括“建立城鄉統一的建設用地市場”。很明白，土地是經濟資源，在利用中當然要由市場起決定性的作用。建起了城鄉統一的建設用地市場，靠價格機制協調供求，當然再也不需要國土部門那麼辛苦，年年、月月、日日在那里給全國城鎮批地。那種模式根本不能有效配置土地資源，一不小心，還把不少官員活活批進了貪腐的深淵。

當然不可能一蹴而就。不過人們也真希望聽到，主管部門究竟打算如何推進這場土地方面的實質性改革？一步走不到，又準備分幾步走？可惜，這方面消息雖然也有，但好像很少。聽來聽去，“主旋律”還是這特殊、那不行，這里打個折扣，那里加塊補丁，反正弄來弄去，土地還是被排除在“市場的決定性作用”之外，似乎唯有靠看得見的手來配置，中國城市化的土地利用才不至于天下大亂。

容在下問一句：真有那麼一回事情嗎？

（周其仁 北京大學國家發展研究院院長、教授、博士生導師；本文來自周其仁博客）