城鄉中國98：土地入市的路線圖

從根本上講，“征賣差價歸地方财政”帶出來的需求，差不多可以無限膨脹，永遠也沒個夠的時候。

回頭看，打開城鄉間的土地市場之門，繞來繞去，走的不是一條直線。拜早期改革之福，經濟自由大增，啟動了人和要素的流動，結果是經濟集聚吸引人口集聚，城市化方興未艾。落到土地上，“位置”本身開始有價，集聚之地的市價急升，讓原本“不得買賣、不得租賃、出讓與轉讓，靠計劃指令配置”的土地，再也守不住昔日之巢穴，遲早被卷進熙熙攘攘的市場深淵。

自發反應總是原創。早在第一批“三來一補”到珠三角落地之時，那里的土地就已經發生了“市場化轉讓”——無非是講一個價錢，原業主的土地就轉給他人用。内地初辦第一批民營企業，所用的土地也早已進入“議個價錢就轉讓”的不歸路。試想溫州的私企，哪個辦廠不占地？當年蕪湖的年廣九，還能懸空炒出“傻子瓜子”不成？前一段在上海偶遇“小南國”老闆，她的創業故事是把家里房子換到臨街，擺上4張桌子就開張。房子怎麼換的？還不是講好價錢就換手？房子轉了，下面那幅土地轉沒轉？自然一並也轉了。原來，“土地市場”就這麼簡單。

過上層建築就不容易了。調查、研究、借鑒、決策、拍闆、試點、出政策、修老法，過不了五關、斬不了六将，那合法反應就沒門。也拜時代之福，那年頭敢為天下先的官員似乎比後來多很多。1987年12月1日，深圳公開拍賣第一塊土地。說“合法”也勉強，因為其時禁止土地買賣、租賃和轉讓，還白紙黑字寫在尚未修訂了的憲法里。輿論壓力更大，說“違憲”、“走資”算輕的，更有罵“賣國”的——參與首批深圳土地競投的44家公司中，居然包括9家外資企業！

但也不好定人家非法。是國務院授權深圳、上海、天津、廣州等城市，率先試行土地有償轉讓的。首拍當日，時任國家體改委主任、國務院外資領導小組副組長、央行副行長等中央要員，外加17位城市市長親臨現場“站台”。緊接着，12月29日廣東人大通過地方法規，明确“深圳特區國有土地實行有償使用和有償轉讓制度”。來年春天，全國人大通過1988憲法修正案，确認“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。至此，土地市場的合法大門正式開啟。

不過，細節里還藏有一個“魔鬼”。本來，自發的土地轉讓並不限于國有土地——如果以數量論，無論珠三角還是内地城鄉，怕還是農村集體土地轉出來的占多數——但到了“合法化”關鍵階段，卻被人為收窄為“唯國有土地才可向市場轉讓”。不是嗎？先是廣東地方立法，不僅把“有償使用和有償轉讓的土地制度”限于“深圳特區”(當時俗稱“關内”)，而且嚴格限于“國有土地”。次年全國人大修憲，明确的原則本是“土地的使用權可依法轉讓”，而是年年底修訂的《土地管理法》更明确“國有土地和集體土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，但又留有一筆“但書”——“轉讓的具體辦法由國務院制定”。1990年，國家頒布了“城鎮國有土地使用權轉讓條例”，但“農村集體土地使用權的轉讓”，卻再也沒有一個全國性法律的出台。再過8年，進一步修訂的《土地管理法》幹脆下達禁令：“集體土地不得買賣、出租和轉讓用于非農建設”！此時的立法者似乎完全忘記了1988年定下來的憲法準則。

結果，國有土地合法進入了市場，但集體土地卻被隔絕在合法交易的大門之外。集體土地還是只能由集體成員自用——分宅基地或開辦鄉鎮企業——若要轉給非集體成員他用，那就只剩華山一條道，即由政府征用，變性為國有土地以後，再經由政府之手轉入市場。

如此“政府一手征、一手賣”的土地制度，轉眼已成形27年。說成就，這套“土地資本化”之策功效巨大，否則始于深圳、遍及珠三角、而後長三角、環渤海、再中西部的城鎮化，不可能在一代人的時間内邁出如此耀眼的步伐。論問題，在一派“城市像歐洲”的超級繁荣底下，城鄉、官民之間的緊張與沖突，也從來沒有表現得如此集中與誇張。号稱“太平盛世”又斷不了動槍弄棒的，看來看去，常常不是一塊地，就是一處房。人們疑慮：這個“半拉子土地市場”可以持續運轉嗎？更有資格充當“中國模式”的典範，為人師表嗎？

答案沒出現，卻發生了進一步的悄悄變革。看明白了，又一波“新土改”發源于大都市。經濟邏輯很清晰，城市——特别是那些極富集聚潛能的大都市——更早嘗到了地價急升的甜頭，也使大都市具有更強烈的賣地籌資沖動。問題是，這類“需求”極難滿足。

從根本上講，“征賣差價歸地方财政”帶出來的需求，差不多可以無限膨脹，永遠也沒個夠的時候。想想看吧，這個“政府一手征地、一手賣地”的遊戲，賣地所得歸地方，但能賣出多少，卻取決于一是得到了多少“征轉地”指標，二是當地市場買地的需求量。要是“征地指標”可由各地出價競購，那麼市場力量就間接支配着“征地指標”的分配，集聚能耐大的城市，不難得到更多的用地指標。

可惜事情不是這樣的。我們這個“半拉子土地市場”，其實還是行政主導，要服從内生的鐵定準則——按行政權力的等級配置征地指標，外加某些官場通行、微妙無比的官員打招呼之類的調節機制。在這套體制下，各城市獲取用地指標之多寡，與城市的經濟實力不一定有正向關繫，卻更多受制于城市的行政級别。也不能指望國家還有别的配置辦法——好比一個超級大家庭，負責分派土地指標的“中央老爸”要面對幾百個嗷嗷待哺的兒子，怎可以厚此薄彼？“最公平之道”，還是講輩分、比長幼。于是，直轄市為一檔，副省級省會城市為一檔，地級市為一檔，縣級市又是一檔。至于到了鎮一級——哪怕有百萬人口在那里常住——那就對不起了，漏剩下來還有多少算多少吧。

這就逼出一些“超越現體制”行動，譬如2002年上海的“三集中”。為什麼大都市先行動？答案是他們手中有一副地價地租的好牌。既然從“老爸”那里拿不到更多指標，何不眼睛向下，打一打郊區集體土地的主意？理論上那些土地也不是耕地，而是農民及其集體早就占用了宅基地、鄉鎮企業用地等“非農建設用地”。“集中”起來把結余的土地指標賣給急需土地的中心城市，城鄉皆有利，何樂而不為？

好事傳千里。“三集中”很快蔓延到江浙、長三角、山東、天津，也由此生成國土部新的用地政策——“城鄉建設用地增減挂鈎”。中西部後起之秀的大城市對此也敏感得很，很快學了回去，還加上些本地的創造：成都在“三集中”基礎上“還權賦能”，先确權、再流轉；重慶搞起了有聲有色的“地票”。仿佛不經意之間，政府主導的“挂鈎”在一些地方向市場版“挂鈎”變形，“半拉子土地市場”又被市場拉開了一道道新的口子。

在首拍土地的深圳，“特區國有土地”入了市，關外大量的集體土地也沒閑着。須知經濟與人口的集聚所帶來的城市土地大幅度增值，是一個在經驗上很容易被感知的現象。不難理解，合法市場上的“地王”疊出，近在咫尺的關外原住民及其集體，當然不可能無動于衷。地價上漲由近及遠地蔓延，一來二去，關外地價也逐漸上升，那里村民與集體的反應如出一轍——讓土地與房屋大量進入市場。與此相似，連天子腳下盛産的“小産權”，也是相對價格惹起來的禍。地價房價那麼高，合法口子又開的那麼小，那還不活活憋出一條民間入市的通道？更有溫州地方憑“地契”過戶的習慣法，全部無涉官府，一概民間自理——既然正規法律不承認、不保護，人家老百姓自己玩，還不行？

看起來，土地入市是雙線並行的結果。一條線起于“國有土地率先合法入市”，並通過“宅基地換房”、“留地安置”、“三集中”、“增減挂鈎”、“城鄉統籌”和“地票”等多種多樣試驗性的政策工具，把部分集體土地引入合法交易的框架。另外一條線，從“精彩的法外世界”畫出來，其實是在基層農村組織和部分地方法規的容許下，集體土地要頑強地争取“同地同權”。在全國性修法完成之前，上述兩線似乎永不相交，不過越來越清晰的事實是，所謂“統一的城鄉建設用地市場”，正出現在這兩條平行線之間。

突然記起，公元1176年，宋代詞人辛棄疾駐節贛州，途經造口時留下的那首菩薩蠻。是啊，“青山遮不住，畢竟東流去”，或許正可以用來描述當下城鄉土地入市的路線圖。