再談深圳又一拍

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2014-08-24 22:15

  • 從1987年的第一拍到2013年的又一拍,已經過去了26個年頭。這個實例,說明為什麼中國經歷了一代人的改革開放,還是沒有理由停下腳步,仍然需要全面改革,以防半拉子工程讓以往的努力前功盡棄。

    從1987年的第一拍到2013年的又一拍,已經過去了26個年頭。這個實例,說明為什麼中國經歷了一代人的改革開放,還是沒有理由停下腳步,仍然需要全面改革,以防半拉子工程讓以往的努力前功盡棄。

    時近2013年年末,深圳有一場土地拍賣,標的物是位于鳳凰社區的一幅工業用地。

    事情不大,意義不小。當時我和兩位同學一起趕到鵬城現場觀摩,有點感受,寫在《城鄉中國》快收尾的部分里了。此前,我們費時一年對深圳土地問題的調查報告,在《國際經濟評論》公開發表,後又在朗潤園每季度一期的“中國經濟觀察”上發布,連同現場聽衆的問題與課題組的應答,一起由南方周末摘要報道。南方周末報社還特派記者,對深圳“新土改”的最新進展,作追蹤報道。編輯囑我寫點配合的文字,那就再記幾筆余言吧。

    不消說,單論土地制度變革,深圳這座改革之城就有着毋庸置疑的先鋒地位。

    1987年12月1日,深圳敢為天下先,用公開拍賣之法向市場轉讓出一幅國有土地的使用權。要知道,那時我國所有法律,滿篇都是“土地不得買賣、租賃、出讓和轉讓”的字樣。是深圳先完成名滿神州的“天下第一拍”,幾十天之後,廣東省人大才于是年年底通過了首個地方性法規,确認“城鎮國有土地的使用權可轉讓”。來年元旦、春節過後,全國人大提出對中國改革開放具有深遠意義的“1988年憲法修正案”,分别承認了“民營企業”和“土地的使用權可轉讓”在中華人民共和國的合法地位。廣東的媒體後來評說,深圳的第一拍推動了憲法之修訂,這的确是史實。回頭看,1980年代的改革按實踐需要出牌,需改政策就改政策、該修法就修法,劍及履及,氣勢如虹。

    不過據當事人的回憶,“第一拍”遇到的壓力遠比山大。“非法帽子”漫天飛,那是想跑也跑不掉的。更有人大罵“賣國”,原來首場土地拍賣會,有幾家外國公司也入圍參與競價争地,看在“道義之師”的眼里,不是大逆不道又是什麼?好在那時還有一把哲學之傘——“實踐是檢驗一切真理的標準”——多少幫忙擋了點風雨。

    從行政劃撥變成公開向市場轉讓土地,觸動的既得利益可是不小。實際上,深圳“第一拍”成功之後,還遭遇一場曠日持久、更為隐蔽的利益拉鋸戰。

    有資料表明,從1987年到1999年,深圳市用拍賣和招標方式出讓的土地面積是少數,“協議出讓”的土地面積是大頭。其間,土地拍賣在1995-1996年還一度被終止。1998年深圳僅有兩次招標和兩次拍賣,所得地價不過占總的土地出讓收益的百分之幾而已。“率先突破”之城,土地市場化的步子照樣走得踉踉跄跄。

    “協議出讓”讓權力部門和權力人物難以割舍,恰恰在于其中留有巨大的尋租空間。雖然利益的誘惑讓不少主管官員中箭落馬,但進一步厘清權力與土地的關繫,卻像禁毒一般的不容易。記錄說,深圳雖然創下第一拍的業績,但在随後擴大土地市場範圍方面卻沒有領先的作為。1999年,浙江率先在全省實行“經營性用地一律招標拍賣”,2001年獲國務院肯定,2002年國土部發令“叫停”全國經營性土地的協議出讓。

    另一個繫統性的偏頗,是土地市場化被不恰當地局限在“城鎮國有土地”的範疇之内。本來,改革開放帶出來的民企、外資落地,遍布城鄉。包括深圳在内的珠江三角洲地區,港資台資辦“三來一補”的工廠,既占城鎮國有土地,也占農村集體土地。但是,在土地使用權可以轉讓的合法化過程,卻偏向一頭,即只允許城鎮國有土地轉讓,卻禁止、限制農村集體土地向市場的合法轉讓。

    我在《城鄉中國》中對此做過梳理:1988的憲法修正案,正式表述是“土地的使用權可以依法轉讓”,這個表述當然既涵蓋國有土地,也涵蓋農民的集體土地,因為我國一共就存在兩種土地所有權。按照法律面前一律平等的法治原則,“同地同權”是題中應有之義:國有土地可依法轉讓,集體土地也可依法轉讓。事實上,以上理解也得到1988年修訂的土地管理法的确認。

    再以後的進程就是一個分岔路口。1990年國家頒布“城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例”,但集體土地轉讓的辦法,除廣東等地有過一些地方性法規之外,再也沒有全國性的法律法規。不但如此,1998年修訂的土地管理法還出現“農村集體土地不得轉讓用于非農建設”這樣有違憲法的措辭。這不但與全國農村大量建設用地已經入市的現實脫節,還讓很大數量租用、購置農民物業的城鄉人民——特别是大量進城農民工——陷于“非法”或“得不到法律保護”的糟糕境地。就在這個過程之中,“政府一手征地、一手賣地”這樣一個畸形的土地模式成型,用我的話來說,那活活就是一個“半拉子工程”。

    深圳又一次首當其沖。一方面,這個靠近香港的新興城市面臨難得的歷史機遇,投資和移民大量涌入,正在創造自近代上海崛起後又一個城市化的奇迹。另外一方面,總共2000平方公里的市域,除去農地、生态而外僅余的一半土地面積,大部分已被開發,城市進一步擴展的空間有限。更麻煩的地方,是上文提及的那個“半拉子土改工程”,城鄉土地關繫剪不斷、理不清,糾纏到一起妨礙本來就很稀缺的土地資源的有效利用。在多種力量的作用下,2004年深圳決定在原來關内“統征”(即把全部土地征用為國有土地)的基礎上,再在原關外地區實施“統轉”(即把關外全體農村集體居民轉為城鎮戶籍人口,從而把集體土地也轉為國有土地)。此策廣遭抵制,刺激出一輪又一輪的“違建”高潮,也就是我們在調查中看到的原農村集體“種房保地”。

    印象最深的,是當地放給我們看的一幅地圖。但見整個深圳除了羅湖等幾個老關内特區之外,密密麻麻遍布着“歷史遺留的違建房屋”與“法外土地”。更具特點的,是這些房屋土地與合法的城鎮國有土地,犬牙交錯,混在一起。誇張一點說,不要說落下一個大型建設項目,就是一只腳踩進這張地圖,怕也有同時涉足合法非法地産之嫌。人家誠心相邀前往研究的,就是這樣一個一級難題。科斯定理可不是用來說笑的,當交易費用高過一定的水準時,交易可能根本就不會發生!

    答應去,是不想錯過借此認識轉型中國實際狀況的一次難得機會。但我們課題組的師生,上學的上學,教書的教書,哪里會有本事解決深圳人都一直沒有解決好的問題?明白了這點,我們從一開始就明确,放棄憑自己的一得之見“出招”的幼稚念頭,轉過去細看深圳當地的實踐,我們相信,解決大難題的辦法、元素和啟示,一定就在難題之中。這里需要的不是自以為是的“發明”,而是“發現”。

    于是,前後一年時間尋尋覓覓,深圳管理關外房屋出租的做法,給我們一點啟發;處理居住在法外世界里商戶的經驗,又給我們一點啟發;甚至如何在衆多“握手樓”群里開展消防工作的實際措施,也讓我們看到解決問題的希望。當然,更集中的啟迪來自深圳自行探索出來的“城市更新”,那些“不講死理,轉過來‘講數’”的務實态度,着實令人欣賞。但凡記下來的,我們那些出版物里都記下了,感興趣的讀者或可拿去作為參考。

    深圳終于發生了“又一拍”。這回拍出來的,名義上還是國有土地,只不過市場收益的30%,按約分給鳳凰社區的“原農村集體繼成組織”。在這片土地上開放出來的物業,有20%也歸鳳凰社區擁有、收益。更了不起之處,是鳳凰社區原集體以拍地收益的現金,購入開發商公司的部分股權。交易推進中,政府也不吃虧,拍地收入的70%之外,還有來自這幅僵持多年、一直未曾好好利用的物業開發之後産生的稅收。最重要的是,“半拉子改革工程”有望進一步完工,潛在的社會緊張和沖突風險有所平緩。從長遠看,“盡最大努力把多數人的經濟活動納入合法的框架”,才是我們這個高速增長國家的長治久安之道。

    從1987年的第一拍到2013年的又一拍,已經過去了26個年頭。這個實例,說明為什麼中國經歷了一代人的改革開放,還是沒有理由停下腳步,仍然需要全面改革,以防半拉子工程讓以往的努力前功盡棄。

    撰文:周其仁    

    審校:楊曉敏



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