大城市為何畸形生長?

观点地产网

2014-10-27 16:37

  • 規劃是專家在搞,決策是市長在做,規劃聽從于市長,在做大政績的驅使下,規劃的執行最後往往會走了樣。

    規劃是專家在搞,決策是市長在做,規劃聽從于市長,在做大政績的驅使下,規劃的執行最後往往會走了樣。

    趙曉 現在有一種普遍的觀點,就是認為大城市之所以越長越大,完全是經濟規律在起作用,通過規劃來調控城市的規模是不會有什麼效果的。所以,當國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提出對大中小城市實行差别化落戶政策,即全面放開建制鎮和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理确定大城市落戶條件、嚴格控制特大城市人口規模時,迅即招來了許多學者和媒體的質疑。

    最典型的例子就是北京和上海。上世紀末頒布的《上海市城市總體規劃(1999-2020)》的文件中,将2020年上海的常住人口規劃為2000萬,而至2013年末,上海實際常住人口已經突破2400萬。北京規劃所确定的到2020年常住人口總量控制目标是1800萬,但2013年末實際常住人口已經突破2100萬。這種現象在各地屢見不鮮,以緻被人調侃為“規劃就是用來突破的”。

    早在1980年,國務院文件就提出“控制大城市規模,合理發展中等城市,積極發展小城市是我國城市發展的基本方針”。但30多年過去了,現實的結果确實與規劃相悖,雖然中央一再強調發展小城鎮,但我們現在看到的仍是大城市越鋪越大,因人口增加而帶來的交通擁堵、空氣污染和房價昂貴等“城市病”也愈演愈烈。

    因此,對于大城市不斷長大的問題,我們必須承認其内在的經濟規律作用。城市的魅力就是帶來人的聚集,人的聚集帶來資源的聚集和社會分工的細化,帶來生産效率的提高,最後帶來人均收入的提升,而人的收入提升反過來更加促進人的聚集,周而複始,城市就會越長越大,這就是市場規律。人是理性的,哪裡好哪裡不好,大家自己會做判斷。“人們來到城市是為了生活,他們定居在那裡是為了生活得更好”,亞裡士多德對城市的定義今天仍然鮮活。所以,從自由經濟的視角看,城市的生成和生長更多是自然演化的結果。

    在中國,北上廣深這樣特大城市的畸形生長不僅與市場有關,也與政府資源的人為配置的不均等有關。如北京是中國的政治中心,各地“跑部錢進”隻能到北京來,辦事處成為典型的腐敗中心;北京又是中國的教育中心,公共教育資源嚴重傾斜于北京、上海等幾所大城市;北京還是中國的金融中心,金融機構總部群集,金融資源勝過上海;北京還是中國的經濟中心,許多項目落地于北京而不是天津……如此強勢的計劃性資源集中于北京,北京的城市人口不一路飙升怎麼可能?

    故中國城市的合理發展,首先政府要消除人為的資源分配不均。除此之外,從經濟學理論看,市場的力量很重要,但市場也有失靈的時候,城市病不僅有計劃的因素,也可能是典型的市場失靈,有市場失靈就需要政府來調節,而規劃就是政府調節市場的一種手段。

    那為什麼政府的規劃一再失靈呢?筆者以為,不是規劃沒有作用,而是規劃沒有得到有效執行。筆者曾與一名地方市長讨論過城市規劃問題,市長調侃道“規劃規劃,都是鬼在畫”,規劃是專家在搞,決策是市長在做,規劃聽從于市長,在做大政績的驅使下,規劃的執行最後往往會走了樣。

    回過頭來再看看國務院提出的“差别化落戶政策”,政府是希望大部分人盡量到建制鎮和小城市落戶,因為這樣既能解決農民工進城刺激内需的問題,也能分步有序地解決人口自由遷徙問題,還能有效緩解大城市的“城市病”問題。隻是,如果仍然與以往一樣,規劃隻停留于紙面而缺乏有效的配套改革措施,則憑良心說,到頭來這一政策恐怕也還會淪為政府的一廂情願而已。那麼,到底需要哪些配套措施呢?

    第一,要促進公共服務均等化。現有政策下,公共服務的籌資主要由地方政府負責,小城市公共财政收入少,公共服務水平自然無法與大城市相提并論,在這種情況下,人們憑什麼要選擇在小城鎮落戶?所以,公共服務均等化不僅僅要在城市和農村之間,在城市與城市之間,特别是大城市和小城市之間也要均等化。可行的解決辦法就是要提高公共服務的統籌層次,比如養老、醫療、教育等問題,最好實行全國統籌。

    第二,要做好産業布局。在經濟發展模式上,過去的幾十年,中國講究“縣際競争”,大城市有豐厚的财力,可以對大企業實行巨額财政補貼,其結果就是大城市的産業越來越強,而小城市無法與其抗衡,就容易進入惡性循環。時至今日,我們應該對“縣際競争”的“招商引資”模式進行反思,政府要對不同的城市有不同的功能定位。比如,北京是政治中心、金融中心、研發中心,你不能再讓它成為制造業中心,否則,大家還是會削尖了腦袋往大城市裡擠。

    最近一些大城市出于控制人口的目的在做産業轉移,比如把一些低端産業、個體商戶或者小商品市場清理出去。其這麼做的目的是因為低端産業或者小商品市場需要很多的人,卻對地方稅收貢獻甚微,還是在為地方利益着想。這還是老一套的行政思路,還是一種行政手段而不是市場手段,其最終的效果估計好不到哪裡去。其實,一個城市運轉是需要各個層次的服務人員的,沒有建築工人,沒有清潔工,沒有保姆,沒有餐廳服務員,城市能有活力嗎?

    第三,要處理好小城市與大城市的關系。已有的經驗和研究表明,孤立地發展小城鎮遲早會失敗的。我們現在在城市發展思維上有一個很大的誤區,就是老把中小城市的發展與大城市的發展切割開來,以為隻要把更多資源、更多資金給了中小城鎮,它就發展起來了。這是錯誤的,事實證明,脫離了大城市,小城鎮的發展就沒有了動力源。所以,最重要的是推進包括諸如社會保障制度的打通和公共服務的接軌,比如建設大城市與周邊小城市之間的高鐵或高速路連接,推進公共服務和社會保障的跨區域覆蓋等等。

    第四,要處理好“逆城市化”問題。世界發達國家的經驗表明,當一個國家的城市化率超過50%時,就會出現“逆城市化”的苗頭,即有人開始想從大城市遷到小城市,或者想從城市遷到農村。2013年,我國的城市化率已經達到53.37%,“逆城市化”已經開始了。如果一個北京市民想把戶口遷到武漢或者遷到農村怎麼辦?按照現在的政策,這種想法的實現同樣很難。市民要把戶口遷到武漢,按理說這既符合資源自由配置的經濟原則,也符合國家“嚴格控制特大城市人口規模”的規劃要求,是應該提倡的。但是這裡存在兩個障礙:一是武漢未必願意,因為武漢更希望對進入人口進行篩選;二是市民本人也不一定願意,因為他要考慮各種養老、醫療、子女入學能不能順利遷移到武漢。而城裡人要想到農村生活,恐怕會更難。因為現在政策規定,農村的宅基地和房子不能賣給城鎮居民,既不能自己蓋房,又不能買房,城裡人到農村去住在哪裡呢?所以,要想保障城裡人的遷徙自由,與保障農民的遷徙自由一樣,需要解決的問題也還有很多。

    趙曉 知名經濟學家

    撰文:趙曉    

    審校:勞蓉蓉



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