撥開房産稅迷霧(二):房産稅開征的三大障礙

观点地产网

2015-04-07 15:47

  • 中國的房産稅如果真的要立法實施,仍然會面臨諸多障礙,其中最主要的障礙有三大方面。

    中國的房産稅如果真的要立法實施,仍然會面臨諸多障礙,其中最主要的障礙有三大方面。

    龍斌 房産稅,确切的說法應該是房地産稅,其本質是财産稅。

    任何财産稅均有兩大功能:政府稅源、調節收入分配。房産稅作為财産稅,也有這兩大功能。

    從政府稅源功能看,房産稅較穩定,源于房地産穩定、不容易轉移的特性,可增加政府收入。不過,我國特有的國有土地使用權出讓的制度,以及處于快速城鎮化進程,決定了地方政府收入的大頭在土地出讓金,不可能是房産稅(我們在《撥開房産稅迷霧(一):房産稅能取代土地财政?》一文中作過詳論)。我國财産稅收入從來都不是政府稅收的重要來源,所占比重很低,從未超過5%。所以房産稅在相當長的時間裡都不可能成為政府主要稅源。

    從調節收入分配功能看,房産稅有在一定程度上可以适當調節個人财産的合理分配,增進社會公平,發揮縮小貧富差距的作用。不過,總體來說我國的财産稅對收入差距的實際調節作用十分有限,故不宜高估房産稅将來調節收入分配的作用。

    即便如此,中國的房産稅如果真的要立法實施,仍然會面臨諸多障礙,其中最主要的障礙有三大方面。

    第一是房産稅面臨房與地的所有權、使用權分立的法律障礙

    房産稅屬于财産稅,但由于我國實行的是土地公有制,土地所有權屬于國家,并非私人所有,居民的不動産隻是擁有土地的使用權(住宅70年,商業40年,辦公50年)、房屋的所有權,因此居民的不動産還不是完全法律意義上的個人所有财産。

    也就是說,中國人所有的不動産,房與地兩權分立,一個是所有權,一個是使用權,與西方市場經濟體制之下完全私有的個人所有不動産不同。在法理上、在我國現行土地制度下征收房産稅的最大障礙就在這裡。

    由此會出現三大質疑:

    其一,居民的房産既然是由房屋部分和土地部分這兩部分組成,居民對房屋有所有權,對土地隻擁有使用權,是有期限的,那麼,對這種非完全産權、有期限的房地産征稅,法律上如何成立?這個稅不論是叫房産稅,還是叫房地産稅,始終要面對社會這種強烈的質疑。

    我們新版的《不動産權證書》,赫然出現“使用期限”的登記内容(舊版在土地證上其實也有使用期限),說明居民所有的不動産其實是有期限的法律事實。盡管我們的國土部官員解釋說,“房屋所有權無期限,土地使用權有期限”,可是權利人還會問,既然我們隻有土地使用權,那誰是土地的所有權擁有者?征稅是不是必須征所有者的稅呢?常識告訴我們,土地好比皮,房屋好比毛,皮之不存,毛将焉附?在法律上始終都繞不過這個矛盾。很顯然,這個矛盾的終極解決方案就是,恢複個人對土地的永久産權,這樣才會徹底消除對征收房産稅的質疑。

    其二,是否重複征稅?随之而來的問題是,居民所有的住宅隻有70年的土地使用權,政府在出讓土地的時候,一并收取了70年的土地使用金,這個土地出讓金實際上是由購房人承擔的,買房時已經支付了70年使用權的租金,如果還要再逐年征收房産稅,這不是重複收費嗎?這也是大衆關注的需要回答和解決的問題。

    其三,征稅評估是否要将土地部分和房屋部分的價值分開評?既然居民隻擁有房屋的所有權,沒有土地的所有權,而土地的所有權擁有者是政府,那麼在征收房地産稅的時候,是否隻應該評估房産部分的價值,而不應該把土地部分也算上?

    由此可見,房地産稅立法并不是簡簡單單、說征稅就可以征的,在現有制度框架下,它的合法性問題需要經過社會充分讨論和論證,才能達成共識,才可能推行,同時也應該系統清理現有的房地産領域衆多的費稅。否則,匆匆立法,稅收的合法性、評估、稅費清理等關鍵問題沒有解決,最終還是不可行。

    第二是征收房産稅影響民生的障礙

    房産已經成為中國人最大的家庭财産,對存量房産征收房産稅,可以說是對居民這筆最大的财産“動刀子”。

    雖然房産稅是财産稅,但稅的實質是進行新的利益分配,将老百姓口袋裡的錢,轉向政府一邊。這一點往往是我們政府部門的财稅專家視野看不到的核心。所以,征收房産稅還有一個最大的障礙是直接影響民生。

    征收房産稅是影響千家萬戶的民生大問題。曆屆政府标榜最主要的工作任務之一都是“惠民生”。因此,我們判斷,以所有居民的房産為課稅對象的房産稅征稅模式,現在不太可能出台,将來在相當長的時間裡出台的機會都不大,這裡頭孕育的政治風險太大。

    用房産稅來調節收入分配,也需要理清前提性的問題:居民擁有房産與高收入究竟是什麼關系。

    一般而言,擁有房産越多,财富就越多。不過,因為房地産的區域複雜特征,并不是說,房産擁有量與财富水平成正比。例如,不同的地區和城市,房地産價值相差幾倍,北上廣一線城市一般房産市場價格每平方米2萬、3萬不算貴,但小型城市平均價格每平方米超過4千元就已經是高價房了。按照統一标準征收?怎麼平衡征稅标準?又比如,即使是同一個區域,不同的地段,房地産的價值差異也是巨大的。位于城市郊區和遠郊的房子,三套四套房子加起來也許不及市區同樣面積的一套房子的價值。而且,中國近二三十年住房制度發生非常大的變化,過去由福利分房體系為主,轉變為福利分房與商品房并存,再到商品房體系為主,不同年齡、職業的群體獲得的房産類型差異大,新舊房屋并存,價值差異很大。所以,簡單地以擁有的房屋面積或房屋套數為标準,都可能誤判财富與收入的高低。

    房産稅征誰的、征多少、怎麼征、如何評估價值、需要什麼條件等等,這一系列的問題都要實證,否則,房産稅的合理性、可行性會問題成堆,誤傷民生難以避免。

    有人說,統一的不動産登記制度将來會有效解決房産摸底的問題。我們認為,還不能這麼樂觀。從2007年10月1日《物權法》實施,到2015年3月1日不動産統一登記正式在15個城市試點花了七年多時間,而且不動産登記屬于非強制登記,有個重要的原則是“不變不換”(即不變更不登記)。也就是說,隻要存量房屋沒有發生交易和變更,那麼它或許永遠都不可能進入到統一的新的信息系統裡。新與舊的不統一的房産登記“雙軌”并存的情況或許要延續幾十年。

    有政府财稅專家說,房産稅2017年會出台,這個時間表可能隻是專家個人的主觀判斷,過于草率。2017年就連不動産統一登記體系還處于建設中,家底都沒有摸清楚,房産稅立法不可能這麼快出結果。

    不管怎麼說,開征房産稅對民生切身利益的影響,以及政府可能遇到的違背民意的巨大政治風險始終存在;而且,不動産的區域、自身複雜特性、以及曆史演變帶來的房産擁有情況與收入高低的不對稱,也使得房産稅的收入分配調節功能大打折扣。所以,房産稅立法應該反複征求民意,反複論證,不宜草率出台。

    我們認為,針對存量房的房産稅的立法、開征可能是個漫長的政府與居民利益、不同群體利益的博弈過程,不可能匆匆忙忙就抛出來。

    第三是開征房産稅對經濟、地方發展模式影響的障礙

    怎麼開征房産稅、房産稅覆蓋的範圍有多大——不同的房産稅征收模式,對經濟、房地産、相關産業,特别是對地方的發展具有不同的影響。由此來看,開征房産稅的影響具有不确定性,這也是它面臨的一大障礙。

    我們知道,在目前的發展階段,土地收益、房地産業對于地方财政、稅收和經濟的影響巨大。李克強總理在剛剛召開的兩會記者問答會上也說,“中國城鎮化進程還在加快,中國房地産市場的需求是剛性的,我們鼓勵居民自住性住房和改善性住房需求,保持房地産長期平穩健康發展。” 2014年以來,房地産市場縮量調整,價格有所下行,對整個中國經濟和地方經濟的影響已經是難以承受了,政府也要出來調整政策保持行業穩定。房地産的影響和地位依舊很重要。更不用說,土地出讓收益和房地産業相關稅收對于地方政府的重要性了。

    因此,我們的判斷是,未來隻要對以下三個方面問題沒有獲得圓滿的答案,房産稅立法就不可能獲得共識:

    第一個問題是,房産稅是不是對普通居民自住或者改善住房影響大?是不是與民争利?很顯然,自住與改善需求都是政策支持的,房産稅不能抑制這些消費與需求;

    第二個問題是,房産稅會不會影響地方政府獲取土地出讓收益?如果會影響,那麼不可能獲得地方政府的支持,因為這等于是把支撐地方搞建設,謀發展的财路給斷了;

    第三個問題是,房産稅會不會影響房地産長期平穩健康發展?假如房産稅對房地産長期平穩健康發展有負面作用,就不可能得到社會的認可。

    總之,房産稅面臨着産權分立的法律障礙、影響民生的障礙、以及對經濟和地方發展模式的影響有不确定性的障礙,而這三大障礙是繞不過去的,必須首先妥善解決。所以,我們 有以下三個總體判斷:

    一、房産稅的立法與開征将是個漫長的社會各種觀點、利益角力碰撞的過程;

    二、符合國際規範的房産稅如果要漸漸推行落地,則必須滿足下列條件:中國經濟社會發展成功轉型、城鎮化進程進入最後階段、土地所有問題得到法律上的确認、住房保障體系建立起來,住房問題的社會關注度下降、以及國家的不動産統一登記體系可以全面覆蓋和推行。不要奢想通過兩三年時間就把房産稅所有這些巨大的障礙解除掉,也不會出現糊塗的房産稅,一定是明明白白的房産稅;

    三、最有可能的房産稅立法結果就是,國家立法隻規範房地産稅基本方向與原則,而将是否即刻征收房産稅、征收多少、征收覆蓋多大範圍、評估細則等的一系列技術操作性問題交給地方決定。這樣才可能避免因國家一統房産稅,違反地區經濟、社會發展不平衡規律,罔顧房地産發展的區域不平衡事實,才可能更加科學合理,而又因地制宜。

    龍斌 合富房地産經濟研究院院長

    撰文:龍斌    

    審校:勞蓉蓉



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