觀點意見:保障房建設的國際經驗及借鑒

观点地产网

2015-06-10 19:31

  • 無論是發達國家還是發展中國家,都面臨三個相互關聯的問題:維修、管理和産權處置。 

    無論是發達國家還是發展中國家,都面臨三個相互關聯的問題:維修、管理和産權處置。 

    巴曙松 從國際經驗看,社會保障體系的定位決定了保障性住房應該具有兩個核心特征:一是基本住房,即是指滿足現代生活需要、符合安全衛生便利要求的最低居住标準的住房,即以滿足社會基本的、最低标準的住房需求,也是所謂的“人人有房住,而不是人人有住房”;二是政府救助,即政府通過經濟和金融政策扶持、貨币形式補貼或者直接組織新建住房,對依靠自身努力難以解決住房困難的中低、低收入及最低收入家庭提供基本住房的相關制度性安排。按照這樣兩個原則提供限定供應對象、建設标準、銷售價格或租金标準,具有社會保障性質的住房。這應該成為中國保障房政策體系構建的基本出發點。

    保障房建設:國際經驗及借鑒

    (一)存量公房的維修、管理和産權處置始終是十分有挑戰性的關鍵問題

    對于已經建成的存量公房(通常為針對低收入家庭的租賃住房),無論是發達國家還是發展中國家,都面臨三個相互關聯的問題:維修、管理和産權處置。

    1.維修。對于公房存量規模較大的國家來說,這是一個短期内必須解決的棘手問題。與之相關的維修活動表現為三個方面:其一是修複房屋,使居住條件回歸正常水平和原有狀态;其二是改善,使之跟上社會平均住房條件提升之後的變化,即避免公房住戶居住條件和環境與社會平均水平差距擴大;其三是如果住房質量已惡化到維修成本大于收益的邊界,則不得不翻建。

    2.管理。這是一項長期、挑戰較大的工作,主要包括房屋運營、住戶選擇、租金收取、退出管理,及對管道、水電系統、垃圾處理等例行事務檢查和維護。有效管理和維護的終極目标是保持物業的資産屬性,即使之能夠以市場價格升值并産生穩定的現金流,如果不能實現這一目标,則公房運營難以持久。

    3.産權處置。誰最終擁有物業産權從根本上應當說是一個政策界定,它取決于政府的目标和定位,即政府希望個人、社區、營利性和非營利性組織各自承擔什麼樣的角色,或者希望建立一個全國範圍内的統一租賃市場,還是一個區域性市場。從國際經驗來看,政府直接擁有産權所産生的最大問題是财政的不可持續性,最終的處置辦法往往是政府把部分産權出售給住戶、營利性或非營利性組織和開發商,但通常會一直把另一部分産權始終控制在政府手中,以保證持續持有一定規模的公房存量。

    (二)增量公房的供給方式側重于供給端補貼還是側重于需求端補貼是一個難以取舍的選擇

    針對低收入家庭的住房提供方式通常存在兩個取舍關系,即政府應該側重于“供給端”還于側重于“需求端”提供财政、金融和稅收支持政策,兩者的核心區别在于:供給端補貼考察的依據是初始公房存量缺口是否足以覆蓋符合條件的低收入家庭;需求端補貼考察的依據則是低收入家庭的住房可承擔能力,即當存量缺口基本彌合以後,直接将财政補貼發放給住戶,由其自由選擇政府選定的、一定區域的住房項目,或者直接由其到私人租賃市場選擇。在此條件下,國際普遍的政府财政補貼标準是基于住戶收入的一定比例與市場平均租金之間的差額提供。例如,住戶月收入為2000元,比例設定為30%,市場平均租金為1000元,則政府的補貼額為:

    1000—2000x30%=400元

    綜合國際上的一般經驗,供給端與需求端補貼的邊界通常是:(1)在工業化與城市化的初始階段,住房存量缺口較大,即便是“住有所居”的最低标準也難以滿足,這個階段主要以供給端補貼,由财政出資大規模新建為主,英國工業化初期、美國“大蕭條"時期及日本戰後均是如此。(2)随着住房存量增加,供需缺口逐步消失,如城市家庭和住房套數比例達到1的邊界,且城市化率達到一定水平之後,則轉向以需求端補貼為主,具體的方式通常是:一是直接對低收入家庭發放租房券,或者給予一定比例的财政補貼(美國在上個世紀六七十年代的做法);二是以原有公房折舊率由政府出資購買私房以補充公房,即由補貼新建轉向補貼購買,保持公房存量平衡(日本上個世紀90年代之後的做法)。

    (三)國際借鑒:初始政策邊界最為重要

    結合國際經驗,中國正處于保障房大規模建設啟動的初期階段,需要明确保障房制度運行的基本框架,這通常涉及四個問題:(1)為何而建,這是一個需不需要的問題,任何國家無論處于什麼樣的發展階段,均需要為低收入家庭提供最基本的住房保障,這是一項政府責任,因此這與商品房市場的房價高低沒有關系,建與不建的選擇也不應取決于商品房調控的需求;(2)為誰而建,确定保障房覆蓋的範圍,隻有确定需求邊界,才能評估供給缺口,并由此确定新建的規模,這需要對城市家庭的收入情況、現有住房條件、存量住房結構進行統一的調查摸底,以形成初始的決策信息;(3)如何建,這是一個資金匹配問題,即資金來源(負債)和資金使用(資産)期限不匹配,雖然用于出租的公房是一項資産,其收益的現金流表現在長期,當期僅以租金或資産折現的形式體現,而開發過程的負債結構通常是一次性支出。

    因此,平衡公共項目的資産負債結構的配比關系是這裡的重點,發達國家的經驗在于債券融資或資産證券化。(4)建後管理,即需要從政府層面解決産權歸誰、誰來維修、誰來管理的問題,從發達國家經驗看,在大規模建設基本完成之後,這應該是最難處理的一個問題。

    巴曙松 中國銀行業協會首席經濟學家、中國宏觀經濟學會副秘書長

    撰文:巴曙松    

    審校:勞蓉蓉



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