觀點意見:物業稅改革對房地産市場的影響

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2015-07-27 17:20

  • 稅收是政府财政收入最主要的來源,也是國家用以加強宏觀調控的重要經濟杠杆,對于一國的經濟、社會發展具有十分重要的影響。

    巴曙松 物業稅在不同國家和地區又稱為“财産稅”、“不動産稅”、“物業稅”、“地方稅”或“差饷”,主要是針對土地、房屋等不動産,要求其承租人或所有者每年都要繳納一定的稅款,而應繳納的稅值會随着不動産市場價值的升高而提高。按照征稅範圍和方式,物業稅一般分為兩種:一種是土地與物業分開收稅,如日本、韓國等;一種是統一征收,如美國、英國等。按照稅基,物業稅分為兩類:一類是按物業價值征收,如美國、英國和加拿大等;一類是按租金征收,如法國、新加坡和我國香港地區等。總體來看,物業稅稅負通常占到可支配收入的2%左右,對普通自住房一般采用優惠稅率,對高價房和多套住房稅率增加明顯。

    一、物業稅在中國稅收體制中的地位

    稅收是政府财政收入最主要的來源,也是國家用以加強宏觀調控的重要經濟杠杆,對于一國的經濟、社會發展具有十分重要的影響。

    物業稅屬于财産稅類。财産稅不但曆史悠久,而且是現代國家三大稅收體系之一,具有舉足輕重的地位。一般來說,目前,我國流轉稅的稅種計比較先進,所得稅也實現基本覆蓋,但财産稅仍處于比較不完善的狀态。

    我國現行的房地産稅制是在1994年稅制改革的基礎上逐步形成的,涉及的稅種主要包括營業稅、印花稅、房産稅、城市房地産稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和企業所得稅等。從中可以看出,現行的房地産稅制涉及土地使用、土地建設、企業所得、房産或土地轉讓交易、房屋出租和物業管理等各個方面的稅收,造成了稅種多、稅目複雜、稅基不合理、重複征稅、輕保有重開發和流通等問題,在很大程度上制約了我國房地産業的發展。

    二、物業稅改革目的

    1、改善地方财政的收支不平衡使地方财政收入穩定化

    1994年我國進行分稅制改革以後,中央與地方的财政收入比重有了明顯的變化。僅就1993年與1994年的對比來看,地方财政收入所占的比重已由78%下降到44.3%,近些年來地方财政收入所占比重也一直處于50%以下的水平。與此同時,地方财政支出的比重卻一直在70%左右的水平上,2007年地方财政支出的比重更是達到了77%。由此可見,分稅制改革後的10多年來,地方财政收支不平衡的矛盾并未得到改變。

    地方财政收支剪刀差的長期存在,強化了地方政府積極開辟可自主支配收入來源的動力,而增加土地出讓收入便成為地方政府增收的主要途徑。土地出讓占地方财政預算外收入的60%以上,個别市縣達到90%左右。從全國情況看,土地出讓收入占财政收入的比重也非常高。從一些可取得土地有償使用收入數據的城市來看,土地出讓收入在地方政府的收入結構中占據了越來越重要的地位。

    然而,土地資源的數量是有限的,地方政府的這種“賣地”收入是不可持續的,地方财政對土地出讓收入普遍依賴的局面必然需要改變。在發達國家,物業稅是地方稅收的支柱。多數發達國家财産稅收入占國民收入的比重為5%左右,占一國全部稅收的比重多在10%以上。但在我國,房地産行業的稅收絕大部分集中在開發和交易環節,持有環節的稅種隻有房産稅和城鎮土地使用稅。這就導緻持有環節稅負極低,造成部分熱點城市新建住房空置率偏高,形成巨大的資源浪費。因此,物業稅就被賦予了成為地方财政收入新來源的使命,征收物業的目的中也就不可避免地包含了改善地方财政收支不平衡,使之成為地方财政長期、可持續收入來源的期許。

    2、優化房地産稅費構成、改變稅費種類繁多和征收多門的現狀

    我國現行的房地産稅收體系主要包括耕地占用稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、房産稅、契稅、營業稅、城市維護建設稅、企業所得稅、個人所得稅及印花稅等。從結構上看,土地增值稅與企業所得稅之間、房産稅與城鎮土地使用稅之間均存在着重複課稅,同時,部分稅種的課稅範圍、稅率及其相互配合等也存在一定的問題。從數量上看,在不考慮土地增值稅、所得稅等稅收的情況下,房地産開發的稅收成本約占總開發成本的10%以上。

    3、調節貧富差距,優化資源配置

    現在多數物業稅改革方案都建議向居住高檔别墅者課以重稅或采用累進稅率,向居住普通住房者實行優惠稅率或減免稅,從而實現調節收入分配差距的目的。物業稅是在降低房産交易稅負的同時,增加房産擁有的稅負,這可能迫使業主努力提高房地産使用效率,盤活現有房地産的存量;開發商未來如果房産空置,除了要負擔貸款利息還要負擔物業稅,因此也會加大促銷力度,使房地産資源得到合理的利用;購房者為了避免以後背上沉重的稅收負擔,也會更傾向于購買經濟型住宅;而對租房者來說,其房租中由于含有物業稅,可能租金會比以前高,因此大戶型的吸引力将下降,房地産資源配置将得到優化。

    三、物業稅改革的主要方案

    1、僅對現有稅制中的房地産保有環節稅收進行調整

    根據國務院發布的第546号令,自2009年1月1日起廢止1951年由原政務院公布的《城市房地産稅暫行條例》,外資企業和外籍個人不再繳納城市房地産稅,取而代之的是依照《中華人民共和國房産稅暫行條例》繳納房産稅。這就意味着我國的房地産稅制中,不再有城市房地産稅這一稅種,房地産保有環節的稅種由城市房地産稅、房産稅、城鎮土地使用稅三種變為房産稅和城鎮土地使用稅兩個稅種。

    2、對現有的房地産稅費進行調整,但不涉及土地出讓金

    我國現行稅制中與房地産有關的稅收有十種左右,而房地産開發商所需繳納的政府收費項目林林總總多達幾十種,産生了許多問題,主要包括稅費混雜、重複課稅、稅種配合失當、計稅依據及稅率過時、重交易輕保有等。物業稅改革的方案之二,就是不涉及土地出讓金,而将現有的房地産稅費進行調整。同時,稅基的調整思路是自用住宅也需繳納物業稅,稅基的評估方法改為按市場價值評估。

    3、對現有的房地産稅費、土地出讓金進行綜合調整

    廣義的土地出讓金是指國有土地使用權出讓時總的交易金額,包括一級開發建設補償費和政府收益兩大組成部分,其中一級開發建設補償費又包括征地、拆遷和水、電、路等大市政配套建設費用等一級開發成本,以及政府規定的較低水平的一級開發商利潤。由于一級開發建設補償費是由二級開發商支付給一級開發商的,所以納入财政收入的隻是政府收益這一部分。因而,納入物業稅征收的隻能包括政府收益這部分,而不是全部的土地出讓金。

    物業稅改革的方案之三,是把土地出讓金與現行的房産稅、城市房地産稅、土地增值稅以及各種收費合并成為物業稅,并把土地出讓金由一次性繳納分攤在物業稅當中,按年繳納。稅基包括自用住房,評估方法為按市場價值評估。

    四、物業稅改革的難點

    1、産權法律基礎不完備

    在我國,房屋的所有者對房産擁有所有權,而對與房産密不可分的地産卻隻擁有一定期限的使用權,如何将兩者結合實現合理征稅一直是困擾理論界的難題。而《物權法》的出台,則為原來的土地使用權賦予了“建設用地使用權”這一新的稱謂和内涵,它是土地物權的核心權力和最重要的土地财産權之一。

    具體來講,傳統的土地使用權僅是一項具體的法律權利,并不承擔基礎制度構建方面的任務,因而不能作為一項獨立的财産權存在,不具備物權屬性,不能進入土地市場流通。而新的土地所有權權利結構中的土地使用權,則是一項獨立的财産權,具備土地物權屬性,因而可以直接進入土地市場轉讓、出租、贈與或抵押。土地使用權的獨立物權屬性的法律确認,為房地産稅收的獨立土地物權奠定了基礎。可以說,《物權法》的制度性突破,在土地兩權分離理論的基礎上為建設用地使用權作出了更完整的物權認定,從而為物業稅的開征掃平了理論和制度障礙。

    但是,物業稅征稅的具體執行,需要有明晰健全的産權基礎作支撐。而在我國,僅就城鎮居民住房而言,目前我國就有商品房、經濟适用房、合作建房、集資建房、房改房等多種形式;在廣大農村地區,土地集體所有的概念較為模糊,農村宅基地和農用地權屬關系也存在一定程度的混亂。許多企事業單位、部門的用房存在嚴重的産權不清、産權與使用權分離的現象。作為财産稅的物業稅理應向房屋的産權人征收,而實際情況是很多房屋卻隻有,沒有産權,按照産權征收困難較大。

    2、物業稅的出台法律程序複雜

    物業稅作為一個新稅種,從出台到進行征收需要經過多部門決策,有嚴格的法律程序。首先,需由财政部、國家稅務總局及住建部牽頭,制訂一個相對詳細的細則草案,之後要征求多方意見,最後報請國務院法制辦審核通過。在國務院法制辦審核通過的前提下,方可向國務院提出提案,并由國務院向全國人民代表大會提出法律案,并由全國人大主席團決定列入會議議程。在全國人民代表大會閉會期間,國務院可以先向全國人民代表大會常務委員會提出,經常委會相關程序審議後,決定提請全國人民代表大會審議的,由常委會或提案人向大會全體會議作說明。最後,經全國人大審核通過後,方可頒布相關法律。在這一系列的過程中,首先要保證細則草案的可行性與适用性,以及征收條件和征收技術是否具備;在前提條件具備的前提下,還需要征求各方意見,經過層層審批方可頒布法律。

    3、房地産價值評估體系不健全

    物業稅應繳納的稅額是随着不動産的市場價值升高而提高的。因此,物業稅準确、合理的計稅依據應是房産的市場價值,而其市場價值是通過房地産價值評估機構評估出來的,所以物業稅的計稅基礎也就是房地産的評估價值。這樣一來,房地産價值的評估便成為物業稅能否成功實行的關鍵一環。目前我國的房地産評估機構存在着财産評估機構和人員嚴重不足、評估制度和法規不完善、評估周期不明确等客觀事實。若在此種情況下實行物業稅改革,房地産估價的結果很有可能導緻不公正的稅負,從而引發社會問題。

    4、稅率和稅基的确定有難度

    首先,由于中國地域廣,貧富差異大,在确定稅基稅率的過程中既要體現差異又要兼顧平等,具有一定的難度。稅率稅基制定的過程中,應充分考慮支付能力和地方财政需求兩個方面。各地方政府需要作大量的研究,根據地方實際情況作出決定;中央政府要考慮全國的統一性和平等性,對各地方政府的決定進行科學的審批。其次,無論制定稅率還是稅基,真實可靠的物業價值曆史數據非常重要。目前我們還沒有這樣的參考數據庫,對每一處物業的建成、成本、轉手、資本升值和改善情況,了解程度都非常有限,而積累數據也将是較為長期的過程。

    撰文:巴曙松    

    審校:楊曉敏



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