房地産稅能否替代土地出讓收入？

夏磊 2019年政府工作報告提出“健全地方稅體繫，穩步推進房地産稅立法”，房地産稅再次引發熱議。為什麼要進行房地産稅改革？改革方向、節奏、力度是什麼？房地産稅能否替代土地出讓收入？

我國與房地産相關的稅種有11個，但大多集中于開發建設環節，保有環節的稅收包括房産稅和城鎮土地使用稅，2017年僅占地方本級稅收收入的7.2%，遠低于OECD國家50%的平均水平。

我國保有環節稅收規模相對較少，主要在于稅基小。從征稅範圍來看，現行房産稅和城鎮土地使用稅對居民自用住房免征，對居民出租住房未強制征稅。從計稅依據來看，房産稅采用房産原值扣除10-30%或租金、城鎮土地使用稅采用固定單位稅額。

當前，我國地方财政高度依賴土地出讓收入和房地産相關稅收。2016年，地方本級财政收入中，土地出讓收入占比28.6%，房地産相關稅收占比17.1%。這些稅收集中在房地産開發建設環節，2016年房地産相關稅收中開發建設環節、交易環節和保有環節規模占地方财政收入的比重分别為9.3%、4.4%和3.4%。随着我國城市化推進，新房成交占比不斷下降，土地出讓收入和房地産開發建設環節稅收規模增速降低是趨勢，疊加減稅降費，地方财政壓力将進一步凸顯。

房地産稅改革，方向是将房産稅和城鎮土地使用稅，這兩個涉房涉地的稅種二稅合一，並對個人住房開征房地産稅；目的是用房地産稅替代土地出讓收入，完善地方稅制，使地方政府房地産相關稅收收入适應未來存量房時代新形勢。

我們建立了房地産稅規模測算模型，對未來全國和各省房地産稅增收規模進行評估。設定“房地産稅規模=名義稅率*全國存量住房價值*征稅住房占比”，其中征稅住房占比由人均免征面積和城鎮家庭住房面積結構決定。因此，稅收方案中的名義稅率和免征面積，是決定房地産稅規模的稅制因素。測算結果表明：

短期内，房地産稅規模無法比拟土地出讓收入。以2017年土地出讓收入5.2萬億為標準，要使房地産稅超過土地出讓收入；免征面積0平時，稅率需在2.5%以上；免征面積12平時，稅率需在4%以上。因此，如果免征面積超過12平，稅率在4%以内，房地産稅無法替代土地出讓收入。

參考國際上0.6-6.7%的房地産稅收入比，我國合理的實際稅率為0.1-1%，對應人均免征面積30平、綜合名義稅率0.3-3.5%。在目前的存量房規模和房價水平下，房地産稅1678-19579億，僅相當于2017年土地出讓收入均值的3.2-37.6%。

短期内，各省房地産稅均無法替代土地出讓收入。按免征面積30平，各省房地産稅替代土地出讓收入的稅率臨界值位于4.8-23%，均遠超當前合理名義稅率上限3.5%。各省房地産稅對土地出讓收入替代度呈“東部沿海-中部-西部、東北和京滬”階梯式遞增，與地方财政對土地出讓收入依賴度負相關。京滬進入存量房時代，土地出讓收入不再是政府重要收入來源，同時房地産稅稅源規模大，因此替代度高。其他省份處于增量房時代，土地出讓收入遠高于房地産稅規模。因此，經濟越發達、房地産市值越大的省份，土地出讓收入占地方财政的比重更高，替代度反而更低。

長期看，在三大前提條件下，房地産稅可完全替代土地出讓收入成為地方重要财政收入。一是随着城鎮人口和人均居住面積提高，稅源規模大幅增加。二是若房價增速低于人均可支配收入增長、房價收入比将下降，居民可承受更高的實際稅率。三是随着存量房時代逐步到來，土地出讓收入規模降低，地方政府征稅動力提升。測算顯示，未來房地産稅上限可達7.2萬億、占地方财政收入47.7%，超過2017年24%的土地出讓收入占地方财政收入比例。

需要注意的是，雖然短期房地産稅不能替代土地出讓收入，房地産稅對預期有顯著影響。一旦開征房地産稅，地方土地出讓收入預期将有下滑，因此，房地産稅與土地出讓收入，在一定時期存在“跷跷闆”關繫，此消彼長，不能完全替代。

房地産稅改革影響深遠、意義重大。在立法先行的總指引下，相信一定經過認真論證並做好相關準備工作後，方會出台。

夏磊 恒大研究院副院長 觀點地産新媒體專欄作者