中國房地産市場：問題、難題與建議

夏磊 二十年來，我國住房制度日臻完善，塑造了房地産市場的繁荣發展，但尚存在一些問題：1、住房金融層面，貨币超發助推房價上漲，變動頻繁的信貸政策不利于市場穩定。2、土地供應方面，人地分離、供需錯配，導致一二線高房價、三四線高庫存。3、稅收方面，重建設交易輕保有，随着存量房時代漸行漸近，地方政府“土地财政”面臨轉型。4、住房保障方面，供給不連續，進入門檻高退出門檻低，尚未做到應保盡保。5、住房供應方面，重購買輕租賃，住房租賃制度不完善、市場不成熟。

當前我國房地産市場存在的問題，很大程度上跟我國基本住房制度有關，要實現“穩地價、穩房價、穩預期”的政策目標，促進房地産市場平穩健康發展，根本上取決于住房制度改革和長效管理機制完善。

一、直面我國房地産發展過程中遇到的問題和難題

（一）金融：貨币超發助漲房價，政策連續性有待加強

貨币超發助漲房價。中國過去20年經濟發展和貨币發行不同步。1998-2017年，中國名義GDP增長9倍，同期M2從10萬億增至169萬億，增長16倍。2017年中國M2/名義GDP為204%，高于美國、日本、歐洲。根據貨币數量方程MV=PQ，若貨币供應增速持續超過名義GDP增速，商品價格上漲。房地産市場成為重要的貨币蓄水池，幫助穩定物價、平抑通脹，但也推升了房價，如2009年、2012年、2015年，“M2增速-名義GDP增速”與全國新建商品住宅價格漲幅走勢一致。

信貸政策變動頻繁，不利于穩定市場預期。金融穩，則房地産穩。中國住房金融政策被作為穩周期的調控手段，變動頻繁，2003年至今累計動用全國性金融調控達12次，首付比例在20%-60%之間變動，利率在基準利率7折-1.3倍間變動。不穩定的住房信貸政策不利于市場平穩，居民在政策放松時過度加杠杆。2014年930至2016年202住房信貸政策不斷放松，包括放寬貸款資質認定標準、降低首付比例、下調貸款基準利率和增加利率折扣等，刺激居民貸款買房。住房貸款發放額/GDP從2014年5.4%跳升至2016年10.8%；居民部門杠杆率從2014年35.7%上升至2017年48.4%，在發展中國家中已處于較高水平。

（二）土地：人地分離、供需錯配

人地分離、供需錯配，導致我國一線和部分熱點二線城市房價高、三四線庫存高。人随産業走，人口向收入更高的核心城市和大城市群流動。但長期以來，在“控制大城市人口、積極發展中小城市混合小城鎮”的城鎮化思路指導下，我國大力發展中小城市、控制大城市尤其是特大城市規模。以25個典型城市2009-2017年的供地情況為例，四個一線城市新增常住人口的人均新增住宅用地建築面積均不足20平米，濰坊、連雲港等三四線城市達190平米以上，湘潭、西安、綿陽常住人口負增長的同時持續大量供地。土地的城鎮化跟不上人的城鎮化，一線城市和部分熱點二線城市人口快速增長但土地供給不足，推高房價，而三四線城市土地供給快于人口增長，導致庫存上升。

（三）稅收：重建設交易輕保有，土地财政難以長期持續

我國地方财政高度依賴土地出讓收入和房地産相關稅收。2017年，地方本級财政收入中，土地出讓收入占比34.6%，房地産相關稅收占比14.9%。這些稅收集中在房地産開發建設環節，2017年房地産相關稅收中開發建設環節、交易環節和保有環節規模占地方财政收入的比重分别為8.1%、3.8%和3.3%。

地方政府财政收入可持續性在存量房時代面臨挑戰。随着我國城市化推進，新房成交占比正不斷下降，進入存量房時代是大勢所趨。2013年，北京、上海、深圳二手房/新房成交套數比均突破1，分别為1.00、1.08和1.54，率先邁入存量房市場；其他熱點城市二手房成交占比均逐步提升。長期看，随着大規模住房建設時代進入尾聲，房地産拿地、新開工總量減少，土地出讓收入和房地産開發建設環節稅收規模增速降低是趨勢，地方政府的土地财政難以維繼。

（四）住房保障：供給不連續，進入門檻高退出門檻低

保障房供給不連續。中國住房保障1995年起步，1998年被置于中心位置，2003年起缺位，2007年為調控房地産過熱重啟，2008年出于托底基建的目的開始大規模建設，保障房制度承擔了部分調控職能，穩定成熟的住房保障體繫有待完善。

進入門檻高，退出門檻低。多數保障房如經濟适用房，申請條件要求“具有當地城鎮戶口”、“家庭收入符合市、縣人民政府劃定的低收入家庭收入標準”，通過戶籍和收入限制将非戶籍家庭以及收入水平不在規定範圍内的家庭排除在外，進入門檻較高。但在退出機制上，經濟适用房房主5年後擁有全部産權，“可以按市場價格出售”，“按屆時同地段普通商品住房與經濟适用住房差價的一定比例交納土地收益等價款”，退出門檻相對較低，購房者可獲得較大退出收益。近年來北京等地推行的“共有産權房”是優化住房保障缺陷的有益嘗試，在進入端放開戶籍限制，退出端規定轉讓對象應為代持機構或其他符合共有産權住房購買條件的家庭。

（五）住房供應：住房租賃市場尚不成熟、制度不完善

1998年以來，住房供應體繫以售為主，重銷售輕租賃。2015年城鎮居民租賃比例21%，低于多數發達國家，如德國、日本、英國、美國租賃比例分别為55%、39%、37%、36%。低租賃比率與房地産市場尚處于增量房階段有關，也與租賃制度不完備有關。租賃市場管理主要依據《城市房地産管理法》（1994）和《商品房屋租賃管理辦法》（2010），無專項法律；此外租賃市場還存在多項痛點，包括房源單一，個人房源占比達83%；熱點城市房源不足，如北京存在1/3供需缺口；租購不同權，承租人難以享受優質的城市公共資源等。

二、建議：推動住房制度改革和長效機制，促進房地産市場平穩健康發展

（一）持續完善住房市場和保障兩個體繫

住房制度堅持 “房子是用來住的、不是用來炒的”的定位、完善住房市場和保障兩個體繫，回歸解決居民住房問題。以市場化的商品住房為主、加大各類保障性住房供應力度，形成“高收入靠市場、中等收入有支持、低收入能保障”的階梯化住房供給結構。市場體繫要維護房價平穩，房價快速上漲則需求涌入保障房體繫，政府财政負擔過重；房價大幅下跌則造成居民财富縮水、收入下降，誘發市場風險。繼續完善以廉租房、公租房、經濟适用房、棚戶區改造安置房、共有産權房為主體的住房保障體繫，降低進入門檻、提高退出門檻。其中，廉租房實現低收入住房困難家庭基本應保盡保，改善中等偏下收入家庭住房條件；公租房緩解新就業無房職工、城鎮穩定就業外來務工人員住房困難；經濟适用房、共有産權房等配售型保障房解決“夾心層”住房困難；棚改房等安置住房讓城鎮危舊住房中的困難群衆“出棚進樓”。

（二）繼續推進租售並舉的住房供應體繫

大力發展住房租賃市場，健全以市場配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體繫。第一，培育多元化的市場供應主體，包括發展住房租賃企業、鼓勵房地産開發企業開展住房租賃業務、規範住房租賃中介機構、支持個人出租住房。第二，加大力度鼓勵住房租賃消費。立法保護租約，簡化公積金支付房租的提取手續，鼓勵金融機構提供個人住房租賃金融服務，豐富非戶籍承租人申領居住證後享受的公共服務，加強保障承租人合法權益，維護市場租金水平穩定等。第三，繼續完善住房租賃支持政策。對個人和企業出租住房給予稅收優惠，鼓勵金融機構在有效風控前提下對住房租賃企業提供融資服務，支持住房租賃企業在風險可控基礎上進行直接融資，鼓勵地方政府多渠道增加低成本租賃住房用地供應。第四，強化行業監管，規範行業運行。落實地方政府管理本地區租賃住房市場的主體責任，提高中介從業門檻，建立行業運行標準，披露管理機構和人員的信用信息，限制機構盲目擴張規模，設立營業保證金制度，嚴懲管理機構欺詐行為。

（三）保持貨币金融政策連續性和穩定性

房地産短期看金融，房地産過度金融化是風險之源，金融穩健是治本之策。從國際經驗來看，貨币金融政策穩則房價穩，貨币金融政策頻繁波動則易催生泡沫。德國之所以能創造房價長期穩定的奇迹，穩健中性的貨币政策與住房金融體繫發揮重要作用。日本的兩次房地産泡沫與其頻繁變動的貨币金融政策直接相關。

當前既要防止貨币放水刺激房地産泡沫，又要防止主動刺破引發重大金融風險。一是堅持差異化的住房信貸政策，支持剛需和改善群體購房自住，控制投資性購房；二是避免住房金融政策調整過快過急，導致市場短期内劇烈波動，引發處置風險的風險；三是對房企融資保持平穩。合理支持開發投資需求，避免融資收緊推高開發成本。正常的業務要允許開展，限制不規範的業務要循序漸進，開前門關後門，不搞運動式一刀切。當前要支持並購融資，促使龍頭房企並購存在經營困難的中小房企成為化解房地産不良資産和金融風險的主力軍。

（四）人地挂鈎，供求平衡，優化土地供應

房地産長期看人口、中期看土地、短期看金融，人口是需求，土地是供給，金融是杠杆。加強城鎮常住人口和房地産庫存的監管統計，並據以動态優化不同地區的土地供應量和供應結構。第一，繼續改革完善“人地挂鈎”政策。目前推行的“人地挂鈎”主要是農業轉移人口與建設用地供應量挂鈎，並不能解決熱點城市人口流入與住房供應緊張之間的矛盾。未來應推行新增常住人口與土地供應挂鈎、完善跨省耕地占補平衡與城鄉用地增減挂鈎，增加人口流入城市建設用地供應。第二， 嚴格執行“庫存去化周期與供地挂鈎”政策。對房地産庫存緊張、房價具有上漲壓力的城市适度增加建設用地供應指標，對房地産庫存積壓、房價具有下跌風險的城市調減建設用地供應指標。第三，優化城市工業用地、住宅用地和商業用地結構。優先保障住房，以及教育、醫療、養老、就業等民生和城鎮基礎設施建設用地，合理安排必要的産業用地。

（五）穩步推進房地産稅改革

房地産稅改革的根本目的在于給地方創造穩定稅源，健全地方稅體繫，推動“土地财政”在完成城鎮化的階段使命後成功轉型。房地産稅改革，方向是将房産稅和城鎮土地使用稅二稅合一，並對個人住房開征房地産稅。在節奏上，立法先行，在全國人大經過審議形成法律，在具體實施時，對地方政府充分授權、分步推進。

房地産稅在短期内将顯著影響購房預期，沖擊房地産和土地市場。在實施範圍上不要全國同時推行，可選取條件成熟的城市先行試點，再總結經驗、逐步推廣。給予地方政府更多的自主權，對于從主城區到郊區、從新房到存量房、從人均免征面積和稅率等，不同的城市因地制宜制定不同的標準。

房地産稅作為财産稅和直接稅，出台方案應充分考慮居民的稅收負擔，針對中低收入家庭、特殊用途住房，設立合适的稅收優惠。

（六）健全房地産長效管理機制

在總結過往調控政策的經驗教訓基礎上，穩妥實施和健全完善房地産長效管理機制，實現房地産市場平穩健康發展。

一是将合理有效的短期調控升級到制度化，建立金融、土地、财稅、住房保障、市場管理等一攬子長效管理機制。如在大量人口流入的一二線城市增加共有産權房和租賃住房供應；“限房價、競地價、競配建”等創新土地出讓模式逐步替代價高者得的傳統模式，打破地價推升房價、房價拉升地價的循環；盤活集體土地，促進土地供需動态平衡；堅持差别化信貸政策，嚴防違規加杠杆購房，保持居民杠杆穩中有降等。

二是适度修正不合時宜的調控政策，如限售、限價、限簽。這些政策是在炒房活躍、房價非理性上漲時期的應急措施，當前市場降溫，政策已有修正必要。限售限制産權自主交易，影響業主資金周轉和自住性購房；限價人為扭曲價格，導致新房二手房價格倒挂；限簽造成網簽堰塞湖，房價統計數據失真。

三是房地産長效機制重在“管理”，而非單方面收緊調控；政策有保有壓、有松有緊，堅持一城一策、因城施策。賦予地方政府更大的決策權和更豐富的工具箱，承擔地方主體責任，中央通過完善市場的監測預警和考核評價機制，實現“穩地價、穩房價、穩預期”的政策目標。

夏磊 恒大研究院副院長 觀點地産新媒體專欄作者