改革與增長 魚和熊掌不可兼得

2014年：增長與改革的權衡

剛剛落幕的中央經濟工作會議和城鎮化會議為2014年的經濟政策和改革日程定下了基調。與往年一樣，會議並沒有立即公布具體的經濟增長目標。盡管如此，從會議新聞稿的措辭來看，我們認為為了推進改革、控制地方債務，決策層已經準備容忍更低的經濟增長。城鎮化會議傳遞出的基調也更加務實，将城鎮化的首要任務設定是“促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化”。

在許多人看來，GDP增速目標是決策層改革決心的試金石。2014年将是中國領導層推進全面深化改革方案的第一年，政府将試圖在保增長和推進改革之間尋求微妙的平衡。對市場上許多人來說，檢驗政府推動改革決心的簡單且立見分曉的辦法便是：如果2014年GDP增速目標繼續設為7.5%，那麼這說明經濟增長或許仍将作為首要目標，政府或許會為了保增長而推遲改革，容忍結構失衡(例如地方政府債台高築)繼續惡化。然而，如果經濟增長目標下調(比如7%)，那麼這可以被解讀為政府願意容忍更低增長的信号，表明政府或許會更加重視改革，例如改變地方政府官員政績考核標準、化解過剩産能，以及加強地方政府或國企的預算約束。道理很簡單，“魚”與“熊掌”不可兼得——我們不可能同時坐擁深層次改革和高增速。雖然在出口復蘇的情況下這種組合有望實現、我們也認為确實可能，但不應将此設為目標。

從會議新聞稿當中新的措辭來看，我們認為中央應當而且有可能将7%設為2014年經濟增速的下限。會議首次使用了保持國内生産總值“合理增長”的措辭，要“努力實現經濟發展質量和效益得到提高又不會帶來後遺症的速度”。另外，中央将“着力防控債務風險”列為2014年的重要任務之一，這也呼應了此前中組部将地方債納入政績考核的通知。顯然，如果決策層對控制地方政府債務動真格，他們将不得不容忍地方投資、尤其是基建投資增速放緩。不過，國内市場上大多數人相信2014年經濟增長目標仍會保持在7.5%。

會議強調了要保持宏觀政策“連續性”和“穩定性”，要求社會融資規模“合理”增長並提高直接融資比重。會議特别強調要推進利率市場化和“人民币匯率形成機制”改革。後者的措辭不同于此前“保持匯率基本穩定”之類的提法。值得注意的是，會議未提及房地産調控，這被市場理解為在2014年可能放松調控政策的信号，而我們則認為這預示着房地産政策在明年不會發生顯著變化。

控制地方政府債務風險被會議列為2014年的重要任務。這說明着在近期結束的債務審計可能揭示了情況不容樂觀——有些評論認為地方債規模将超過20萬億人民币，我們的估算顯示地方債務余額截至2013年6月可能達18-19萬億元。除了控制新增債務，會議強調地方政府要逐步将其債務納入預算管理。我們認為政策重點落在了控制未來債務流量上，並非盡快清理地方債務存量。對于前者，三中全會已經提出了一些重點解決方案，包括建立地方主體稅種、要求國企支付紅利、減少地方政府支出責任，以及發行地方長期建設債券等，我們認為以上措施均會逐步實施。

會議明确了中國2014年改革的首要任務是推進那些方向明、見效快的改革。我們認為這類“較容易”的改革包括減少投資審批、向私人部門開放服務業、能源價格改革、繼續擴大營改增、繼續擴大養老金和醫保覆蓋範圍，以及繼續推進利率市場化和擴大人民币匯率交易區間。會議同時要求衆多政府機關為“涉及面廣、需要中央決策”研究提出改革方案，制定具體改革策略；並且要求“認識還不深入，但又必須推進”的改革要“大膽探索”。我們認為土地改革屬于這最後的一類，其推進速度可能會低于市場預期。

城鎮化會議有何新意？

我們認為12月14日結束的城鎮化會議為“新型城鎮化”設立了更清晰也更謹慎的基調，這将有助于指引即将出台的城鎮化規劃，並降低地方政府仍然奉行舊模式、急于推進房地産和基礎建設的風險。特别值得注意的是，會議明确提出(1)城鎮化是工業化和現代化的自然過程，政府應當适應並引導該過程；(2)應推更加進以人為本的“新型”城鎮化框架，提高土地利用率，保護自然環境，並傳承文化和歷史；(3)新型城鎮化的首要任務是吸收已經在城鎮穩定就業和生活的人；(4)城鎮化需要與财政、社保和融資機制改革並行。

新型城鎮化的實質是戶籍改革，或者說，依附在戶籍制度上的公共服務和社會保障改革。會議強調，城鎮化的首要任務是有序實現“有能力在城鎮穩定就業和生活”的常住農民工市民化(即為其落戶)。我們預計将會有接近一億人符合該標準，其中4000萬居住在小型城鎮，而這些地區的戶籍政策有望在明年全面放松。另外，政府還在計劃建立内陸和東北地區建立城市群。當然，地方政府也被要求“根據當地實際情況”推進城鎮化。

融資機制和财政改革需要與新型城鎮化相配套。“新型”城鎮化的根本是處理之前舊的、未完成的城鎮化所沒有解決的問題，特别是為已經在城市居住和生活的人提供公共服務和社會保障。這将需要資金投入。會議提出了以下融資渠道：逐步建立地方稅體繫、提供戶口相關的财政轉移、強化地方政府債務體繫、政策銀行融資，以及私人部門參與城鎮建設。

會議強調保護耕地、保護自然生态環境，以及将戶口相關的城鎮化與社保和财政資源挂鈎，這意味着中國的新型城鎮化将可能會更加平衡和漸進。新型城鎮化計劃具體如何實施，還需要看地方政府如何執行。但至少中央政府所傳遞出的信号和指導已足夠清晰。這種指引應當可以抑制地方政府盲目征地、擴大城市面積的沖動。