賈康：房地産行業政策與房産稅決策

賈康（著名經濟學家、全國政協委員、政協經濟委員會委員）：大家好，這次論壇給我安排的發言題目涉及“行業政策工具箱中的房産稅”的定位和角色。我是這樣理解的：嚴格地講，房産稅，也就是中央三中全會所說的房地産稅的問題,首先不是政策層面的，而是制度建設層面的一個問題，它涉及的就是房地産業長期健康發展，需要匹配一個有效的制度供給，這個制度供給也就是過去中央特别強調需要打造的長效機制。這種長效的機制，不可缺少的就是在順應市場經濟客觀規律的大方向下，掌握好一個必要的制度大框架的構建，在這個大框架下。才能真正掌握好所謂政策調控與政策工具組合的問題，才能達到政策調控應該有的水準。我國前面這些年經歷了對于房地産業的多輪政府調控，但實話實說，最為缺失的就是制度供給的創新，在制度供給中怎樣攻堅克難這方面的實際創新進步，還明顯不足。

著名經濟學家、全國政協委員、政協經濟委員會委員 賈康

房産稅既然屬于制度建設問題，關于它的争議可想而知，具有總書記所說的必須“沖破利益固化的藩籬”這方面的難度。不同觀點的争議後面帶有強烈的利益考量，不同的利益訴求表達出來，又往往帶有非常鮮明的感情色彩，在網上說到這個事情，很多都是情緒宣洩。但我們特别需要的是推崇理性讨論。

理性讨論里，基本的邏輯是大道理要管小道理。我感覺最近我接觸到的兩個學者觀點，是把小道理放在了大道理的前面。第一個有代表性的觀點是說，中國要把政治體制改革完成以後，再考慮怎麼啟動房地産稅改革的問題，否則這個稅不得人心，沒法考慮推進改革。但我覺得，從中國漸進改革已經形成的路徑，以及國際經驗來看--比如美國怎樣崛起為世界頭号強國--來做一個理性的考察，這樣一個“策略考慮”恰恰說反了。把“美國進步時代的啟示”借鑒到中國來說，我們要考慮的，就是對于尚無法正面設計的政治體制改革，可不可以先在大家都無法拒絕的與經濟相關的制度規範性和依法治國框架之下的财經制度建設層面，來實際推進，涉及公衆千家萬戶的房地産稅等，如能依法形成制度性的進步，實際上會像美國進步時代那樣最終解決政治體制改革的任務。對這個順序如果你不做一個務實的處理，那我們永遠無法想象在中國已有的漸進改革路徑依賴和具體國情制約的情況下，什麼時候可以正面讨論做個政治體制改革的方案設計，這件事遙遙無期，那我們還怎麼樣能夠順應實際的矛盾凸顯、問題導向的壓力下去解決問題？那麼不論是政治體制改革，還是房地産稅改革，以及改革、發展與穩定的結合，就都成了空談。

還有另外一個也是很有代表性的觀點，是說如果當前在房地産“去庫存”的情況下正面讨論啟動房地産稅的立法問題--現在實施這一改革，首先是按照中央的指導路徑要解決“立法先行”的問題--那麼它引出的問題會比解決的問題還多，在“去庫存”未完成的大概三年或者再長一點的時間段之内，不能讨論房産稅的改革問題。我覺得這樣一個也是從策略角度切入的反對意見，恰恰忽視了我們現在房地産市場上的基本事實，就是“冰火兩重天”，它給我們的重要啟示，是在“火”的這一邊已經形成如此巨大而明顯的社會壓力與民衆焦慮的情況下，以及火還在蔓延，二線城市紛紛跟進火的這一邊--我們再像過去那樣固守一套做了多少輪的“政策調控”，而在制度建設上無所作為，那還能不能适應這樣的問題導向下現實生活中要解決問題的客觀需要？僅因為三四線城市為主的去庫存而繼續拖延房地産稅制度建設的立法過程，我們的大局觀和綜合配套思維能力是否有點問題了？

我自己的基本看法，簡要地說，要提到這麼幾個層面的認識。

第一，對于房地産稅的大方向，應該堅定地按照中央十八屆三中全會全面改革部署文件所表述的，在“稅收法定”這樣的軌道上立法先行，“加快房地産稅立法並适時推進改革”。這個稅改大方向其實中央在歷次形成的改革權威文件里是一而再、再而三地鎖定的。前段時間财政部的樓繼偉部長在成都G20會議上明确表示的推進房地産稅我們義無反顧,其實只是一句要貫徹中央精神的大實話，但是網上居然引起了那麼熱鬧的反對聲浪。

在我看來這樣一個表态，就是跟中央高度一致的，體現的是改革意識和改革決心，以及參與決策的官員應該有的一種擔當。這個事情還是應該回到十八大以後配套改革全面戰略部署的基本邏輯上來。

第二，大方向之下接着需要讨論的就是基本框架。既然是配套改革，那麼跟房地産稅相關的就決不只這個稅種概念下的那些具體的問題，要把稅、費、地租和不動産整個制度框架，通盤考慮，這才叫一個高水平的配套改革的考慮。這種相關的稅、費、地租合在一起的制度協調，一定要處理好社會可接受的綜合負擔怎麼樣整合、怎麼樣盡可能降低、而且其中的不同類型的負擔怎麼樣分流歸位來理順相互關繫的問題，包括住房的土地使用權在70年到期後怎樣按《物權法》已定原則續期的操作問題，這是配套改革中一定要處理好的問題。

第三，跟着要說設計思路上我認為應掌握的一些具體要點。要适應中國的國情和公衆心理，看來不能照搬美國房地産稅的普遍征收模式，而是要堅持借鑒日本等經濟體的經驗，在中國立法過程中“技術路線”的第一個大要領就是堅持做“第一單位”的扣除，至于說第一單位是人均多少平米還是一個家庭（父母和未成年子女合在一起算）的第一套房，這種技術上的争議其實不是根本問題，但是堅持扣除第一單位我認為應非常明确地在立法上作為一個前提。再往下，技術層面的框架在立法過程中做出一個粗線條勾畫之後，設計啟動方案時可柔性切入，比如立法上勾畫出“第一單位”的扣除，在尋求民意“最大公約數”的情況下，開始執行的時候是一個什麼樣的操作方案？比如說最寬松的考慮，既不是人均多少平米的扣除--因為這樣在家庭成員出現一些特定變故情況下有可能引起稅收負擔的上升而在公衆心理上難以接受；也不一定是所謂第一套房--因為第一套房在中國現實生活中有可能引出為避稅的離婚潮；那麼是不是可以再寬松點作規定，就是單親家庭按第一套房作為扣除而免稅的第一單位，從第二套房開始征收，雙親家庭則按兩套房做扣除的第一單位，從第三套房開始征收。那麼這個矛盾就繞過去了，先把最可以為公衆廣泛接受的制度框架建立起來，以後的動态優化則可以從容進行--其實這也是與潘石屹當年提的建議有一種形式上的吻合：看起來寬松，但是我們先建框架，這個制度建設的框架能夠确立起來，再讓全社會慢慢去認識和适應它，再考慮以後怎麼修法優化。關鍵就是大家要有理性的态度來讨論起步時的最大公約數，這個事情必須做，那麼從什麼地方開始讓社會可接受地做起來。

第四，立法完成之後，我認為可以區分不同區域，按照地方稅可以區别對待的原則，執行時是陸續推出。比如我們假定這樣一個已經列入全國人大一類立法的房地産稅，在不久的将來正式啟動一審，待走完整個審議程序、人大批準通過之後，顯然可以考慮在那個時候仍然有明顯的熱度即“火”的一線城市和另外一部分也有非常火的社會壓力的二線城市區域，首先執行這個已經審批通過的房地産稅的稅法，而並不要求三四線的城市一刀切地來執行，這是合理的，地方稅這樣的區别對待完全符合稅收發揮作用的客觀要求。

這樣一些考慮，都是先從“大道理”即制度框架的問題說起，再往下才是配套的政策調控層面的問題。我們如果能在長效機制層面做好制度建設來引導社會預期和市場健康發展，那麼才能夠使多輪調控以後總是覺得掌握不好的調控結果，上升到一個新的境界，就是有了制度框架，再加上政策調控，可望逐步消解中國房地産市場上這種動不動大起大落帶來的社會焦慮，促進可持續發展。在市場回落的時候，大家有種種的恐慌心理，但現在迅速在一線城市和一部分二線城市熱度回升起來以後，又有另一端的恐慌心理，光靠政策已經不夠用，這種冷熱迅速轉換的狀态，不利于國泰民安。所以，引出的基本結論，就是要在中國漸進改革的路徑依賴之下積極形成現代的稅制。房地産稅當然不是萬能的，但是不抓住制度供給這個龍頭因素，使稅的制度框架逐漸成型，而且盡量按中央的說法加快通過立法--這樣一個重大問題不解決，又是萬萬不能的。

我在這方面再想重新勾畫一下房地産稅的正面效應：第一，顯然房地産稅在引導預期和行為方面會降低社會上不動産的空置率，住房空置率的降低就是在一個特定的時間段之内社會並不增加一分錢的投入，但是市場上卻會涌流出來一大批有效供給，這顯然就會促使市場的價格表現趨于沉穩，而且此稅會增多小戶型的市場需求，促使中國在城鎮化過程中的土地利用集約程度（利用率）得到提高，而這些是對于我國房地産業健康發展非常重要的制度支撐因素。大起大落的風險随之減少，支柱産業的正面貢獻會更明顯、更穩定而牢靠。

第二，它會内洽地引領地方政府真正實現職能調整轉變，專心致志來優化轄區的公共服務，改進各個地方的投資環境，這是地方政府出于自己組織稅收的利益考量、政績考量做它們應該做的事情，這是長效機制的一個非常重要的亮點。

第三，它會使市場經濟所要求的财政分稅制為基礎的分級财政，匹配上必須打造的地方稅體繫，矯治過于看重土地批租的“土地财政”弊端，這也是支持長治久安的基石之一。

第四，它會優化我們的收入分配和财産配置，強化社會的再分配機制，而且落到五中全會所說歸宿上的“共享發展”所必須打造的長效機制，有利于遏制社會中的收入差距，防範兩極分化。

第五，這個稅改會推進中國的直接稅比重的提高，而配合間接稅的降低和減少低端的和社會總體來衡量的那個稅收痛苦程度，也改變原來的間接稅為主的稅制“順周期”的那種弊病，這也是現代化的稅制必須追求的新境界。

第六，這樣一個地方層面的房地産稅，會從千家萬戶所關心的直接利益出發，“倒逼”式促進公衆參與機制，而把法治化、民主化框架之下的一種現代預算治理體繫更好地逐漸培育和發展起來，即倒逼陽光化的預算和公共财政制度的建設完善。

最後要說到，對這樣一個稅制建設，已經有多年的讨論，我反復說的一個觀點就是並不存在有些論者所講到的法理上的硬障礙，國際上並不是只有終極産權為私有的土地才能開征這種住房保有環節的房地産稅。比如看看英國，有最終産權意義上的私有土地，也有最終産權不是私有、歸于不同層級的政府和公共團體的公有土地，但是他們現在稱為“council tax”的這種不動産稅或者房地産稅,是全覆蓋的；更不用說我們的特别行政區香港-香港的土地沒有私有的，但是在最終産權非私有的這片土地上,多少年來一直在開征被稱為“差饷”的房地産稅。這種經驗已經非常清晰地告訴我們，並不存在有些論者反復強調的中國大陸本土開征房地産稅的所謂法理上的硬障礙。

當然，還有其他很多問題需要進一步的探讨，先講這些請大家批評指正，謝謝！