觀點意見：PPP機制創新牽一發而動全身

在全面改革背景之下，有一個非常重要的、也是會牽一發動全身的機制創新，就是PPP。

賈康 在全面改革背景之下，十八屆三中全會給出了現代國家治理非常重要的邏輯鍊接，理解這個時代主題，有助于我們以更開闊的視野去通盤思考PPP機制創新與混合所有制。

對于十八屆三中全會的精神，已經有很多的讨論和解讀，我個人認為其中最濃縮的精神實質是三個關鍵詞的邏輯鍊接：現代國家治理、現代市場體繫和現代财政制度。

現代國家治理

在正式的文件中，“現代國家治理”被表述為國家治理體繫和治理能力的現代化，它實際上是1840年鴉片戰争拉開中國近代史帷幕之後，解決中國如何生存發展、一直到如何實現偉大民族復興一以貫之的主題。

在上世紀初的甲午戰争慘敗之後、戊戌維新和百日維新又迅速失敗之後，一個世紀100年里發生了三件大事：第一件事推翻千年帝制，孫中山作為辛亥革命的精神領袖，對于中國進行現代化、振興中華有着“三步走”的一套設計：先從軍政走到訓政，再實現憲政，當然，實際的歷史沒能如願展開。上個世紀第二件大事是1949年中華人民共和國的成立，如果最濃縮的講它的歷史意義和作用，我認為至少解決了孫中山所說的三民主義的第一條民族的問題，中國終于擺脫了内戰混亂的局面，有了一個統一的民族國家框架，轉而開始解決民族之後的民生問題。當然，在這幾十年的發展過程中間，有成就，也有非常嚴峻的考驗和沉痛的教訓。第三件大事，是鄧小平作為領袖開辟的改革開放新時代。他在一開始的時候就給出了一個三步走實現民族偉大復興的通盤戰略，前兩步已經實現，現在我們強調國家治理現代化，要用最大的包容性，在管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控的治理概念之下，充分發揮所有的活力和潛力，進一步解放生産力，連通到中國夢。作為治國理念核心的表述，“現代國家治理”承前啟後要引到頂層規劃性質文件所說的“第三步的中間目標”——2020年實現全面小康的同時，要在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，而且，這個概念還聯通着2050年實現偉大民族復興“中國夢”。

承前啟後地來看，“現代國家治理”這個概念針對的現實就是我們能不能夠真正沖破利益固化的藩籬，在剩下的6年多的時間里攻堅克難，使60條里面排列出來的336項有切入點的改革任務合在一起，在2020年前後取得決定性成果。這關繫到國家前途和民族命運，關繫到能否跨越中等階段陷阱如願實現中國夢。

現代市場體繫與現代财政制度

與“現代國家治理”這個概念相對應的，是十八屆三中全會文件中多次強調的“現代市場體繫”：讓市場在資源配置中起到決定性作用。當年小平南方談話之後确定了市場經濟的目標模式，但當時中央文件只能說是讓市場在資源配置中發揮基礎性的作用；現在，中央文件里把它表述為決定性作用。這是恰如其分，也是經過千難萬難才終于實現的突破。

而作為現代市場體繫基石的産權制度是什麼呢？就是今天我要專門展開的混合所有制。混合所有制對應着現代國家治理總的要求，落實到一個個市場主體的内部，它的治理結構可以實現公和非公、國和非國的各種産權，是在法治化背景下的共赢、多赢，最大限度地釋放潛力和活力。

當然，這樣一套現代國家治理和現代市場體繫對應的還有第三個關鍵的概念，就是财政。财政是國家治理的基礎和重要支柱，因此，建立現代财政制度極為重要。

從國家治理到市場體繫到财政制度，這三個“現代”内在有着機制連接，我們需要在認識上充分把握好它們的互動關繫。

我們現在讨論的全面改革，也必須要以現代财政制度取向下的财稅配套改革來做支撐。财稅改革是全面改革的“重頭戲”，目前政治局已經給出了相關的正式指導意見，很快它的通盤設計将被公之于世，而在實際生活里，财政管理體制、稅收管理體制和預算管理制度這三大領域要密集出台各種措施了。

PPP的三個正面效應

在全面改革這個背景之下，有一個非常重要的、我認為也是會牽一發動全身的機制創新，就是PPP（Public Private Partnership），政府部門和企業界專業人士高度重視這一概念。我們過去把它稱為“公私合作夥伴機制”，現在政府部門更願意翻譯為“政府和社會資本合作”，有學者認為可以說得再直白一點，就是“政府和企業合作”。不論怎麼表述，PPP實際上是西方實踐中伴随新公共管理作出的創新，在改革開放的中國迅速得到了回應，是一個應該引起我們充分重視的概念。

根據資料，在PPP概念之下，比較容易為人們所理解的BOT形式，首先出現在土耳其。英國在上個世紀8、90年代以後，随着撒切爾夫人執政時期的私有化，英國在PPP方面也有很積極的機制創新。另外在澳大利亞、新西蘭，他們的公共部門非常看中這個概念，在我考察這兩個國家的時候，他們的政府官員和學者總津津樂道PPP概念之下他們的一些作為。而中國在上個世紀改革開放走了一段時間以後，開始出現外資進入的BOT等PPP事件；到了90年代，中國開始出現了本土民營資本介入的第一個BOT項目，也就是泉州刺桐大橋項目。在刺桐大橋項目剛剛啟動的時候，我曾經參加過他們的現場讨論會，前不久，我們又專門組織了一個調研小組，對刺桐大橋項目做了最新一輪的調研。今天我的演講也将以刺桐大橋為例進行相關闡述。

現在，财政部、發改委等部門的部署，以及包括李克強總理、财政部樓繼偉部長等領導人的發言，都前所未有地表達了對PPP機制創新的高度重視，而财政部具體的培訓和試點已經在抓緊進行了。我們可以預期，随着PPP機制創新過程的推進，相關資金的運用效率将大為提高，現在我們要把這個事情繼續往前推進，克服一繫列的困難和挑戰，把面臨的一些具體問題處理好。

關于PPP，我首先還是講講它的正面效應。作為資金運用的新機制，PPP可以使得包括政府資金、企業資金、社會資金等，以合作的方式形成合力來推進一繫列的項目建設，而這個項目建設所帶來的有效的供給和産出是這個社會階段特别需要的。也就是說，PPP對于政府，對于社會公衆，對于企業來說，都有非常明顯的值得我們看中和期待的正面效應。

2.1 對政府的正面效應

從政府的角度來看，PPP顯然可以在未來相當長的一段時間内，拉動已經雄厚壯大起來的民間資本和社會資金，投入到城鄉一體化的新型城鎮化發展、應對人口老齡化的公共服務提供這些領域中來，明顯減輕政府在未來幾十年發展過程中間的支出壓力，提高财政資金的總體使用績效。

現代國家治理，要讓市場在資源配置中起決定性作用，正确處理政府與市場的關繫。我們反復讨論，政府應該做好自己的事，在十八屆三中全會文件里，具體有市場決定性的表述。與這種資源配置對應的，我們實際生活的背景，正是在未來幾十年，中國社會必須處理好推行新型城鎮化的問題和人口老齡化的問題。應對今後這兩大挑戰，政府的具體責任無可回避。

改革開放30多年間，城鎮化從初期的10%出頭，走到官方現在宣布的53%的水平，差不多上升了40%。實際上，現在官方宣布的53%，是把已進城居住半年以上的所有居民，都算作完成了城鎮化的社會成員。其中大概有2億出頭的人口，雖定居在城鎮，但未取得和具有城市戶籍的市民一樣的待遇，基本公共服務均等化沒有體現。要把歧視性的狀态改變為一視同仁的市民化，還需可觀的投入，城鎮化的具體要素必須配上去。

在内部，領導承認的真實城鎮化的水平也就是40%這樣子，以這個水平計算，中國未來的城鎮化還有繼續提升的空間：按照國際經驗，城鎮化要到70%左右的高位才會轉入低頻發展階段，因此，我們現在還處于城鎮化方興未艾、加速發展的時間段。如果是今後每年上升一個點，從40%-70%，還要走30年。我們城鎮化的快速發展期，至少還有20-30年。

随着中國真實城鎮化水平一路走上去，一方面是我們經濟增長的動力源，另一方面也會導致很多的矛盾凸顯。官方的表述是以人為核心，不要去強調市民與非市民的區别。實際針對的問題，是有一批人沒有得到市民化待遇。

要解決這個問題，需要投入天文數字，增加有效供給，這些無法一蹴而就，但必須在頂層規劃和順應市場的同時，努力尋求相關條件最終到位。城鎮化所需要的投入，從數量級來看，有關領導人曾經提出過40萬億的概念，民間也有這樣一些說法，網上一些反應說，是不是太猛了，後面是否還要大躍進。從我的角度講，我認為40萬億可能說得比較保守。因為在未來的幾十年内，中國大概還有4億人口要從農村轉入城鎮區域定居。按一個人配10萬塊錢，靜态的城鎮化成本就是40萬億，而據我觀察，農民市民化人均10萬的成本是打不住的，因為未來幾十年陸續要做這種投入，現在的錢和未來同樣數值的資金完全不是一個實際的水平，而如果一個人靜态算15萬，那麼就是60萬億的數量級資金。所以，40萬億絕對不是一個誇張的數字，今後農民市民化陸續要到位，相關投入就是這樣一個巨大的天文數字，這顯然不是政府靠自己的财力能夠解決的。

同時，中國未來又伴随的是一個老齡化的時代。現在，上海已經非常明顯地進入到老齡化社會，而從全國來看，相關的指標也顯示了老齡化社會的來臨。

伴随老齡化帶來的問題是什麼？15年後，中國人口紅利迅速消失，人口老齡化的投入，會突出體現在老齡人的護理、保健相關的各種硬件和軟件上，比如養老的設施、園區，以及護理人員，綜合在一起。這個現實需求非常巨大，也是天文數字。從數據算，大概2030-2033年是整個中國人口老齡化帶來的社會保障體繫年度支出的高峰期。這個高峰期出現後，會慢慢收斂，再經過很多年發展，才會回到相對低頻的狀态。這條曲線非常清晰地擺在中國現代化過程的時間序列上。

在考慮中國公共部門可能出現的、未來幾十年内的最大的壓力時，很多學者都指出，這種壓力絕不是現在看到的從基礎設施到公共工程的地方債欠賬，真正有威脅的是，今後幾十年一路展開的應對人口老齡化的壓力，與之伴随的，是中等收入階段走向更高收入水平的過程中，公衆對公共服務的要求，可能要超前于政府供給能力的持續壓力過程。

直截了當地說，到2050年實現民族偉大的復興的過程，就是我們處理城鎮化和老齡化、如願保障人民對美好生活的願望不斷實現，又使整個國家綜合國力按現代化的趨向一路提升的過程。

因此，相關各種各樣的投入，一定需要我們打開思路，現在最重要的概念，是完成幾十年内的持續投入所伴随的機制創新，落到了PPP身上。PPP不僅是融資機制的升級，更是管理模式、綜合績效升級的必然選擇。

從城鎮化和老齡化對政府的壓力來看，PPP可以明顯減少财政支出的壓力，提升政府現代國家治理水平，令其在優化資源配置方面既不越位，又不缺位，在很大規模上調動城鎮化基礎設施建設、應對老齡化的公共服務這樣一些有效供給，使政府真正表現為一個走向現代國家治理的稱職的政府。這當然是一個非常值得看中的正面效應。我們設想一下，現在十八大之後的決策集團，在統領全局的視野上，看到了通過PPP可能給出的這樣一種支撐力，他們理所當然應重視這個命題之下的創新。

2.2 對社會和公衆的正面效應

第二個正面效應是從社會和公衆的角度來考慮。習總書記在就任之初，就給出了一個非常清晰的表述：人民對美好生活的向往，就是我們的奮鬥目標。但在這樣的一個利益實現過程中間，伴随的矛盾非常明顯，我們現在正處于矛盾凸顯期。如果從中國現代的中等收入階段特征看，公衆對美好生活向往的空間已被極大激發起來，期間對公共服務的需求是超常增長或倍增的，因此政府承受着很大的實際壓力。

客觀講，絕大多數人是比過去過得更好了，但民衆的滿意度和幸福感卻大打折扣，現在在很多場合，人們幸福感非但沒有上來，甚至不升反降，伴之焦慮和糾結。其實，很多經濟體在中等收入階段也碰到類似問題。我們看到的基本經驗事實是，前面大概100年的時間段，有差不多100個國家或經濟體走到了中等收入階段，能相對順利走過這個階段、真正畢業走進發達國家俱樂部的還為數不多，二戰以後主要就是日本，還有這些年終于上來的韓國，還有華人經濟圈里的新加坡。大量其他案例，是在進入中等收入階段以後，面對着凸顯的社會矛盾，掉入了中等收入陷阱一蹶不振幾十年，最典型的就是拉美國家。

中國在這一階段，同樣也面對實際挑戰，因此一定要處理好整個社會公共品供給問題，提高老百姓滿意度。怎麼提高？需要有機制創新，機制創新又連接着PPP：通過公私合作使政府繼續發揮作用，把其他力量合在一起，比如企業、專業機構、社會組織（包括非盈利組織和志願者組織等等），不僅壯大了資金力量，而且各個主體之間在運營管理和績效提升上形成了優勢互補，各方運用最有優勢的特長，去管理自己最擅長防範的風險。這樣就可以使公共工程在建設和其後的運營過程中，質量水平、績效水平、管理水平等得到提升。從經濟學的範疇而言，PPP就是形成資金績效提高，使老百姓得到實惠的這樣一套制度安排和機制安排。

在具體的公共工程和公共服務項目中，政府方面，它具有的相對優勢是穩定整個局面的考慮和對通盤發展戰略的把握，要做好政策要領之間的匹配銜接；企業最有相對優勢的，是它天然關心對PPP項目投資的回報，在商言商，為了取得投資回報，企業進來後，會在大的發展經營戰略背後抓住關繫成敗的一繫列細節，通常，PPP合作項目是由企業發揮主導運營作用，企業應用自己的專業知識和管理經驗，在建設和運營中提高績效水平、提高服務水平，實際的結果是使老百姓受益：公共工程工期得到保證甚至縮短，工程質量得到提高，同時運營以後的服務效率和态度有保證，從而使得老百姓提高滿意度。

以刺桐大橋為例，随着90年代初廈門國際機場的建成，從廈門到泉州的車流迅速上升，因此，作為泉州咽喉要地的刺桐大橋必須盡快建成，但當時造橋的投資測算下來要3億多，泉州市政府财力有限，那麼它注意到，既然已經有BOT的概念，有沒有可能讓民間資本為主來做。開始泉州市政府也找了一些外資，但沒有談攏，泉州當地一位姓陳的企業家卻對這個項目很有積極性，于是跟政府很快談攏了這件事情，正式啟動刺桐大橋的建設。

這個項目是比較典型的SPV特殊項目，公私股份制的産權結構。政府方面的股本是通過政府下面的公司體現出來的，入股40%；剩下的60%是民資企業，他們成立了專門的項目公司“名流實業”來主導項目建設。最開始的環節是全社會招投標，找建設方；建設方确定後，還要确定監理方。當時陳總說，政府方面跟他形成的約定，是三年刺桐大橋必須建成完工，投入運轉，一旦達不到這樣的時間要求，所有損失由企業方面承擔。等于背水一戰，封了退路。他特别關心的是，工期要保證，甚至要提前完工，質量會不會有沒有問題？政府這邊也說到了，質量是最嚴格的。

他怎麼處理呢？利用自己在市場上的經驗，把招投標的中標者确定為建設方後，把招投標里的主要的競争對手，确定為監理方，就要讓這兩個死對頭在一起，互相咬着，這樣來處理建設工期和建設質量的矛盾。實踐證明效果很好。同時，有一個獎勵條款，提前一天竣工，獎勵多少。實際上，這個刺桐大橋兩年半建成，現在還在運營過程中，質量無懈可擊，現在為止沒有任何人挑出它質量的毛病。我們過去看到的很多政府工程，工期拖長，質量得不到保障，同時還屢屢超概算，而且沒有實際的問責。在刺桐大橋，所有這些問題，都在框架之内得到了令人滿意的處理。最後，提前半年通車，社會公衆得到了實惠。

所以，在進入中等收入階段後，PPP機制更好地聯繫政府和民衆各自對公共服務供給的訴求，發揮非常積極的正面作用。

2.3 對企業的正面效應

第三個正面效應就要說到企業了。企業願意進入，必須是它的投資能取得回報，這是大前提。我反復強調，不能以讓企業學雷鋒這樣的思維理解PPP，要讓企業可持續發展，今後幾十年他們自然願意和政府互動，推動PPP這種方式的發展，提供更多公共工程和公共産品。我們必須清醒地看到，能加入PPP的民間資本和企業，是所有企業里的一種特定類型，這類企業在偏好上更認同相對穩定，跟政府合作，實際是取得政府的特許權，在特許權的管理框架之下，很穩定地逐漸實現20年、30年這樣長周期的利潤，盡管這種利潤看起來不太高，但可以令這類企業滿意。

同時，這個相對較低的投資回報，政府對公衆必須交代清楚，民間資本進來以後，取得的是看起來比較合理、能交代得過去的可接受的利潤，民衆也可據此形成對政府公信力的認可和對企業加入的認可，一大批民間資本和社會資本會由此進一步打開生存和發展空間。目前階段，在所謂的大量遊資里，其實有很大比重的資本是認可這種投資機會的，我們就是要調動有這種偏好的民間資本加入PPP，實現政府、企業、民衆的多赢。

所以，PPP在前面三個正面效應發揮的過程中，可以實現現代國家治理概念之下多主體的共赢、多赢，可應對當下社會的矛盾凸顯，在未來幾十年城鎮化、老齡化形成明顯壓力的背景下，同時整合各種正面力量，支撐我們一步一步從全面小康走向民族偉大復興的過程。

2.4 PPP與混合所有制的聯接

再深入一步，PPP不僅是一個融資機制，還有很重要的一點，PPP是落實三中全會關于在企業混合所有制改革的創新機制。因為PPP有着非常豐富的内容，具體形式羅列起來可能不下20種，但這里最典型的，是被樓繼偉部長稱為“狹義PPP機制”的“SPV特殊項目公司”，它是一個按照現代企業制度和股份制規則形成産權紐帶、在法治化保障之下以契約精神實現合作，而且能夠平穩運行的機制。這種股份制框架之下的混合所有制的特征，是PPP這個概念天然具有的。

有了這樣一個連接點，我現在非常簡要地說下混合所有制。混合所有制最典型的表現就是股份制，在一個個獨立存在的市場主體産權内部，國的、非國的，公的、非共的等各種各樣的股權，能在法律的保障之下，可持續地實現多赢共赢。

混合所有制對應的問題，是中國推進企業改革的問題。三中全會之前，輿論炒得非常熱鬧的一個話題：在世界金融危機沖擊之下，是國退民進還是國進民退？不少人認為民營企業雖然有前後36條政策扶植，但實踐中總覺得不能夠沖破玻璃門、旋轉門、彈簧門等等，最後很多的争論是把這種問題直接引到了姓社姓資貼標簽的狀态，沒有一個可以形成基本共識的框架。在我看來，一旦混合所有制的概念作為改革主打，就在企業産權基石關聯的概念之下實現了創新突破，前面所有的那些争論都應該淡化。混合所有制，強調的是在單個企業之内，最大限度地實現包容性，釋放各種潛力。各種股權進來混合，實際形成一個各自利益訴求都能得到回應，所有的糾紛都可以在法治化的框架之下得到有公信力、能确切解決的企業制度。

如果是在PPP的具體形式之下看，混合所有制的基本特征是形成SPV以後，通常由非公、非國的股份起到最主要的作用，這恰恰又是破解了一股獨大的問題。

賈  康 财政部财政科學研究所所長