歐陽先聲：跳出收縮型城市的陷阱之路

提要：

一、收縮型城市該當如何定義？

二、人口收縮遲早引發經濟财稅收縮？

三、經濟财稅收縮必然導致城區收縮？

四、城市收縮密碼是否存在循環邏輯？

五、收縮型城市——路在何方？

歐陽捷 收縮型城市已經被頻頻提及。

但是，沒有一個城市願意承認自己是收縮型城市。

我們如何判斷誰是收縮型城市？

收縮型城市的收縮密碼是什麼？

收縮型城市還有未來嗎？

1、收縮型城市該當如何定義？

收縮型城市並沒有權威定義。

根據百度百科解釋，國際上專業的研究機構“收縮城市國際研究網絡（Shrinking City International Research Network）”将城市收縮定義為：人口規模在1萬以上的人口密集城市區域，面臨人口流失超過2年，並經歷結構性經濟危機的現象。

按照這個定義，收縮型城市不僅面臨人口流失，還經歷結構性經濟危機。

但是，這個定義對于中國來說未必适用。

比如，1萬人以上人口的城市僅僅相當于我國的建制鎮甚至有的鄉集鎮，我國城市也並未經歷真正的結構性經濟危機，同時，單一人口流出的定義或許過于狹窄。

我們認為，收縮型城市體現在人口收縮、經濟收縮、産業收縮、财政收縮、城區收縮五個方面。

收縮型城市可以用五個指標來定義：①人口淨流出程度、②經濟增長倒退程度、③産業收縮及結構失衡程度、④财政收入減少程度、⑤城市建成區縮小程度。

住建部2010-2017年《城鄉建設統計年鑒》顯示：全國661個城市，有156個城市的市區人口是下降的，這通常意味着城市市區人口淨流出。

附表1：2010-2017年間市區人口淨流出大于9萬的部分中小城市：

在市區人口下降的中小城市中，有超過50%的城市城區暫住人口也是減少的，這意味着城區的活力在下降。

人口收縮是否一定意味着城市的經濟與财政同步收縮呢？

2、人口收縮遲早引發經濟财稅收縮？

一些城市GDP和财政收入确實出現了與人口同步的收縮趨勢。

附表2：2010-2017年間，GDP和财政收入與市區人口同步下降的10個城市

人走了，貢獻GDP的人少了，GDP與财政收入随之下降是可以理解的。

但是，人口收縮不一定很快帶來經濟與财政的同步收縮。

有些城市人口在減少，其GDP和财政收入並未随着人口減少而同步下降。

恰恰相反，其中一些城市的GDP和财政收入還在上升。

附表3：2010-2017年間，市區人口、GDP、财政收入非同步變化的10個城市

這是什麼原因？

我們很容易理解，人口增長，就會帶來經濟增長和财政收入的增加。

這也是為什麼一些城市争相開展了“搶人大戰”的背後邏輯——人口先增長，經濟增長與财政收入随之增長。

反之，一旦人口減少，經濟衰退與财政收入也會滞後下降——這是時滞效應。

只是人口下降是緩慢的，因而，經濟的衰退也沒有那麼劇烈

某市的常住人口在減少，GDP淨增量也在趨勢性下降。

雖然，該市近兩年财政收入淨增量走勢並未同步，但随着經濟下行，中間出現的下行趨勢（綠線）未來還會再來。

時滞效應可能讓我們出現麻痹的幻覺。

3、經濟财稅收縮必然導致城區收縮？

未必。

雖然，從邏輯上來說，人口減少的城市，GDP與财政收入會随之收縮，建成區面積只能被迫收縮。

但事實上，有些城市的人口是減少的，建成區面積也是縮小的，而GDP和财政收入卻都是增加的。

附表4：2010-2017年間，人口淨流出、建成區面積随之縮減的10個城市

同時，也有些城市人口是減少的，GDP和财政收入都是增加的，建成區面積還在擴大。

附表5：2010-2017年間，人口淨流出、但建成區面積不減反增的10個城市

這是因為，中國城市發展的簡單邏輯還在于“攤大餅”，畢竟城市更新涉及拆遷、安置、補償、開發、運營等環節利益復雜糾葛、更為難解，不到不得已之時，人們總是願意走更容易的路。

雖然城市總人口在流出，但随着城鎮化進程，農村人口還會流入城區，因而城區人口還會增長，城市建成區還會擴張，城區基礎設施還是需要增加的。

附表6：人口流出城市的城區人口在增加

由此可見，城市人口收縮並不必然帶來經濟财稅的同步收縮，也並不必然導致城區很快收縮，因為城區人口還在增長。

4、城市收縮密碼是否存在循環邏輯？

有人把遼甯省鞍山市比作典型的收縮型城市。

我們就以此為模型，探讨一下收縮型城市是如何收縮的？

的确，鞍山市的人口是收縮的，無論是常住人口還是戶籍人口。

當然，其經濟與财政收入的收縮大趨勢也是趨同的。

其中，2015年GDP與财政收入斷崖式下跌主要是由于統計數據“擠水分”的緣故。

近三年鞍山市的GDP和财政收入似乎又在穩步增長，未來是否能夠支撐其恢復增長趨勢呢？

還很難說。

近三年，鞍山市擠掉統計數據“水分”之後的GDP與二三産業增加值開始恢復性回升。

曾經是“共和國鋼都”的鞍山市，近幾年全市工業增加值已經不提了，規模以上工業企業完成增加值也呈現斷崖式下降。

鞍山市社會零售總額增長緩慢，增速持續快速下滑，直到去年才由負轉正，但增速只有2.39%。

這映射着鞍山市的商業幾乎多年未變、未能升級換擋，留不住向往更美好生活場景的年輕人。

個稅收入趨勢性減少，意味着有能力納稅的人特别是高收入的中青年走了（個稅收入遞減符合趨勢，但2018年個稅收入大幅增加不明所以）。

中青年人離去，也帶走了他們的孩子。

鞍山市的幼兒與所有層級的學生人數全都在減少，不僅是招生人數，在校生人數也是如此，無一例外。

有意思的是幼兒園數量大幅增加了，但幼兒園的在園幼兒數量卻是下降的，可見這只是方便了孩子們能夠就近入園。

當然，幼兒園建的多了，财政投入也要增加了。

除了幼兒園，大中小學校都是在減少的，這就是城市的公共服務收縮。當離開的年輕人和孩子們越來越多時，城市老齡化就加劇了。

鞍山市人口老齡化程度居于全省第五位。

《2017年鞍山市老年人口信息和老齡事業發展狀況報告》顯示，截至2017年末，全市60周歲及以上戶籍老年人口占總人口的23.9%；其中65周歲及以上戶籍老年人口51.6萬人，占總人口的15%。

老齡化率與全省和全國的22.65%和17.3%相比，分别高出1.25和6.6個百分點。

當城市里剩下的年輕人越來越少，找到可以相互理解的年輕人群和共鳴語境越來越難。

年輕人的離開達到一個臨界點時，就會加速年輕人大量離開，年輕人和兒童數量可能會出現斷崖式下降，留守兒童也會随父母離去，所剩下的就幾乎都是老年人了，這有點像日本的村町。

未來，人們會看得更加清晰，收縮型城市的老齡化會比大城市更甚，伴随着老齡化，經濟斷崖式下跌遲早會來。

但是，該市的公共服務投入依然很高，而且幾乎都是剛性支出。

鞍山市的人口下降甚多，但是，建成區面積卻並未收縮，反而還在擴大。

鞍山市18年的“創城夢”，多年陸續新建、改擴建城市道路上千公里、老舊小區數百萬平方米，新增城市綠地上百萬平方米……，終于成功跨入全國文明城市行列。

因此，基于基礎設施的财政投入是不少的。

特别是占比将近30%的社會保障和就業支出快速增長（就業支出可能随人口特别是就業人口減少而下降），更印證了其老齡化程度加速。

大量的财政剛性支出，導致該市财政赤字居于高位，且有逐步擴大趨勢。

盡管财政入不敷出，但城市追求現代文明、人們追求美好生活的向往永遠不會變，減少财政投入很難，财政收支平衡的難度很大。

雖然，我們沒有看到鞍山市近三年經濟與财政收入回升的原因，但是，我們還是祝福鞍山，畢竟，幼兒園的在園幼兒數量下降有限，如果能夠留住逐漸長大的他們，這也許就是鞍山市未來的希望。

5、收縮型城市——路在何方？

雖然，一些城市正在步入收縮型城市的軌道，但事實上，人口流出並不會馬上帶來經濟收縮，如果政策恰當並且有力，也許，經濟還會企穩甚至回升。

國家發改委在《2019年新型城鎮化建設重點任務》中明确要求：“收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中。”

這一思路無疑是正确的。

收縮型城市未來出路——最簡單的邏輯就是：基于财政收支，做好加減法。

不必拘泥于城市總人口的增減，而是保持城區人口增長和勞動力增加，提升城市建成區的經濟效率，進而保持經濟增長與财稅增長，這是加法。

加法有三：

1）增人口。

辦法之一是吸引年輕人回流。

有的中小城市也出台了針對年輕人的吸引人才政策，這不僅可以提升城市創新力，還可以提升城市消費力。

同時還要提升服務業水平，提升城市的商業檔次和繁華程度，為年輕人和孩子們創造美好的生活場景。

辦法之二是多生小孩。

收縮型城市應該因城施策、因勢利導，允許其先行放開計劃生育限制，讓這些城市延續生命力。

2）城鎮化。

增加城區人口的辦法一是加速城鎮化的農村轉移人口。

這可以增加城市第二、第三産業人口，提升勞動生産率，進而促進經濟增長。

随着農業人口的流出，行政村和自然村将快速減少，勢必帶來農業機械化和農場式經營，不但可以提高農業勞動生産率，還有利于提高農産品安全性。

這就是需要加快農村土地制度改革，包括宅基地使用權和農業用地經營權改革。

同時，集中财力建設好城市建成區，提供更好的福利吸引農村人口就近進城。

3）都市圈。

都市圈相當于進一步擴大城市邊界，增加大城市人口容納量，縮短時空距離，提高經濟效率。

鞍山市距離沈陽僅106公里，應當成為沈陽衛星城。

沈陽需要做大都市圈，以争取在中國都市圈的競争排名中不掉隊。

沈陽周邊收縮型城市應當抱團取暖，加快融入沈陽都市圈，至少未來是有更多機會和想象空間的。

只要保持城區人口不下降、老齡化率得以延緩，加上科技進步提升生産率，這些城市就有可能保持産業經濟不衰退、财政收入不減少，也有可能運用财力杠杆、改善城市環境、扶持優勢産業、吸引科技人才，更有可能避免掉入收縮型城市的陷阱。

這就是“強體”。

另一方面，減支也是必須的。基于縮減财政支出，來達到“瘦身”之目的。

減法有三：

1）縮減行政機構。

收縮型城市應加快撤鄉並鎮、撤縣並區、大部門制的步伐，精兵簡政，既可以縮減一般性行政開支特别是人頭費用，又可以放松管制、激發活力、促進經濟。

2）減少養護成本。

收縮型城市應當收縮城市邊界，控制城市建成區面積以及基礎設施擴張。

對于市政設施利用效率不高的區域，要麼增加人口密度，以提高市政設施利用效率；要麼調整規劃並逐漸縮減建設維護量，以降低養護成本。

3）鼓勵延遲退休。

如果老年人自願延遲退休，可以給予提高退休金的鼓勵政策，既可以充分利用勞動力創造經濟效益，也可以減少社會保障和就業支出。

結束語：

城市收縮密碼的循環邏輯就在于：

人口的流出往往帶來産業衰退，進而導致經濟增長乏力甚至負增長

經濟負增長也會帶來财政收入的減少和财政赤字難以為繼，進而導致城市建成區萎縮、公共服務水平降低，進一步加速人口逃離，這是城市衰亡的循環陷阱。

破解城市收縮的密碼唯有聚焦城區、增加人口、提升經濟、獲得财力，實現反哺産業人口、回歸良性循環。

雖然這很難，或許也是逆勢而行，但這是跳出收縮型城市陷阱的唯一之法。

歐陽捷 新城控股高級副總裁 觀點地産網專欄作者